行政事業單位全面預算編制的應用探討

●江蘇省體育局會計核算中心 李晶晶

長期以來，行政事業單位依靠財政撥款，資金使用相對寬松，缺乏市場競爭意識，財政資金浪費的現象時有發生。但是隨著國家財政改革措施的相繼出臺，尤其是新 《事業單位會計準則》 的頒布和實施，對行政事業單位的預算編制提出了更高的要求。因此如何優化資源配置，減少不必要的浪費，這就對行政事業單位預算編制管理提出了新的研究課題。

一、全面預算編制的內涵與意義

全面預算管理是按照單位制定的經營目標、戰略目標、發展目標，層層分解、下達于單位內部各個經濟單位，以預算、控制、協調、考核等建立的一整套科學完整的指標管理系統。

預算編制是預算管理的起點，是全面預算管理體系中的核心環節。預算編制的好壞直接關系到預算目標能否得以實現。行政事業單位預算編制必須與單位的戰略目標、發展目標緊密結合起來，必須明確“應該完成什么，應該完成多少”的問題，并提出本單位詳細的預算方案，層層上報。

全面預算編制的方法作為一種管理機制，通過戰略、預算和績效三者的高效互動，在許多企業得以應用并得到推廣，將其引入行政事業單位的預算編制體系中，有利于從源頭上做好資金規劃，平衡預算，優化資源配置；將經費落實到了具體部門或單位責任人，激發全員主人翁意識、樹立“預算管理人人有責”的觀念，形成可靠的事前控制。

二、全面預算編制體系組織機構的設計

行政事業單位采用全面預算管理模式編制預算需要相應的組織機構來運作，明確責任歸屬。預算管理機構設置為三個層次：預算決策機構、工作機構和監督機構。

全面預算管理組織體系中的最高機構為決策機構，由行政事業單位最高權力機構黨組成員擔任。他們的主要責任和職能是：根據自身實際，提出單位發展規劃與戰略目標；審議并批準年度預算方案；協調與裁定重大的沖突；定期聽取工作機構關于預算的分析報告，發表意見等。

預算工作機構主要由各處室、部門的負責人擔任。職責是：根據行政事業單位的戰略規劃和財政的安排，制定財務制度，組織預算的編制工作。

預算監督機構負責對預算編制與執行情況進行監督，廣泛聽取群眾的意見；尋求會計師事務所進行年度審計，并向決策機構匯報審計結果。

三、全面預算編制的內容

（一）收入預算的編制。行政事業單位的收入由財政補助收入、上級補助收入、事業收入、預算外收入和其他收入五部分構成。上級補助收入主要來自其主管部門的補助。其他收入主要包括國有資產出租、處置收入、捐贈收入、利息收入。這兩項收入所占比例較少。下面著重設計其他三種收入的編制。

一是財政補助收入是收入的主要來源。按照結合有關政策、制度，在完備人員信息數據庫的基礎上，確定定額標準。二是事業收入的編制需要結合本單位的業務重點，它采用歸口管理的辦法，明確具體的收入項目、征收部門和責任人，將盡可能實現的收入編入到預算中。在考慮業務活動的同時，還要分析往來款的使用效率，制定下年度的收入預算指標。三是預算外資金作為國家預算資金的必要補充，也要納入預算綜合管理的體系中。

編制預算前，需要到財政和物價部門報批相應的收費項目，界定收費性質，核定收費標準，即切實做到統一收費立項權，不得越權收費和建立基金,杜絕亂收費現象的產生。

具體編制時，需要堅持“收支兩條線”的管理原則，不得隨意膨脹預算外收入金額，更不能將預算外資金作為平衡收入預算的工具，不斷提高預算編制的完整性。

與此同時，還要把握預算收繳進度。一方面財務人員與業務部門核對，掌握預算外資金的收繳進度，督促業務部門及時收繳預算外資金；另一方面，財務人員要與實際繳入財政專戶的資金對賬，真正實現將所有預算外資金納入預算體系，杜絕應交不交、拖欠不交、截留挪用等現象的產生。

（二）支出預算編制。為合理安排財政撥款，加強成本控制，提高投入產出比，支出預算的編制應按各單位按業務活動范圍及資源運用等先后順序，著眼于“需要優先”，根據資源（財力）可能，合理篩選安排資金。行政事業單位的支出預算主要包括：基本支出預算、項目支出預算和政府采購預算。

1.基本支出預算。它是指維持日常運營所需要的資金。包括人員支出、對個人和家庭的補助和日常公用支出。主要確定依據是定額標準。

人員的定額是根據國家和江蘇省工資、津貼等有關政策，確定工作人員（在職、離退休）、運動員、教練員的工資、津貼；按照社會保障部門規定的比例以工資為基數計提養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險和公積金等。

實物的定額是指每一項的具體費用定額都根據實物測算用量及當前價格來確定，與資產及其配置標準掛鉤，形成資產管理和預算管理有效結合的工作機制。可將辦公用房和機動車輛費用這兩項劃分到實物定額管理的范圍。辦公用房費用定額包括: 水電費、取暖費和物業管理費(含五環大廈辦公房日常養護維修、排水設備運行維護、供電設備管理維護、環境衛生管理、綠化管理、傳達、保安、秩序管理及其他) 等三項內容。機動車輛費用定額包括: 燃料費、保險費、維修保養費(含維護保養費、配件和修理費)、過停費、行車安全獎勵費等內容。如燃料費確定的依據是根據每年車輛實際公里數和市場汽油價額。

除此之外，還包括辦公費、印刷費、差旅費、交通費、業務招待費、材料購置費等其他管理成本。材料購置費可根據合同單項核定。剩余的可采用“標準化成本”的管理方法。

各部門實際作業量為核心, 確認和計量耗用單位資源的所有作業量,將耗用的資源成本準確地計入作業,然后選擇成本動因,并據以計算費用分配率, 再將各管理部門和保障支持部門的費用分配到各定額對象上。成本動因可選各個處室的人數。因此費用分配率等于總成本除以總人數。最后用分配率乘以各處室具體的人數，可得到各處室分配的成本。

2.項目支出預算。它的編制需要各單位（部門）一切從實際出發，按照輕重緩急原則，在各個環節“深耕細作”，制定盡量詳盡的項目費用預算，認真填寫項目申報表。

在填制項目申報表時，業務部門與財務人員需加強交流，細化測算依據和構成內容，包括項目支出的類型、屬性（一次性項目或經常性項目）、依據、申報理由（可行性論證）、經費預算等五項內容。然后上報總支出預算表、本年支出預算表及各具體構成明細預算支出表。如有的項目投入是由不同的幾個部門共同實施的，各部門則依據自身的工作職能，編制預算，再由主管財務部門統一匯總，層層上報至財政。

3.政府采購預算。各單位（部門）必須嚴格根據政府采購目錄及配置標準編制政府采購預算。預算對所涉及貨物的名稱、規格、質量、數量、市場價、總價、資金類型、供應時間、技術要求、采購方式和預算金額安排等編制具體的計劃。需要注意的是，對于一次性采購資金超過4 萬元的大宗采購，還要選擇不少于三個、具有政府采購資質的商家，做好市場詢價工作。采購預算的編制需與管理成本和公益性投入支出預算編制同步，將報價單一并報送經濟處審核，防止出現超標準的采購行為。

四、預算編制的審核與評價

各單位（部門）預算方案編制完成后，匯總至所在系統的財務主管部門審核評估。主要審核預算編制的完整性和合理性。

首先，要分析預算申報的完整性，有無放錯預算科目的情況，尤其是否將性質不同的預算混淆在一起，在實務中，有的經費不能全額從財政得到補足，可能會出現人為調劑的現象，所以需要重點審查。

其次，還要關注是否有漏報和重報的現象發生。在工作任務由多個部門共同完成、長期合同分階段履行的時候，極有可能導致漏報和重報現象的出現。在分析可能導致這種現象出現的原因后，要列出受影響的部門和單位，然后對比各單位實際申報的預算。如出現上述現象，要用適當的方式予以糾正。

再次，要分析各單位（部門）預算的結構和比例，保證編制的科學性。基本支出的申報不得高于財政規定的定額標準。如有超出，則要求退回修改。在項目支出經費的審查中，需結合單位的實際能力。如年底出現無正當理由要求結轉第二年繼續使用的情況，一律不予結轉，并按相應比例在第二年度預算中給予相應的減少。

“考核是預算管理的生命線”，只有通過建立，科學合理的考核體系，才能保證全面預算管理方法對預算編制的構建得以實施。因此，應由預算監督機構圍繞年度預算目標，對其預算編制情況進行考核。

預算考核可采用的方法很多，如用對比分析法將實際執行結果和預算數進行對比，反映預算編制與執行的偏差程度；用因素分析法對影響預算的因素逐個分析，確定主觀因素和客觀因素的影響程度，借以說明預算編制的質量和在預算執行過程中主觀努力的程度等。

全面預算編制這種管理理念的實施僅靠財務人員的重視是不夠的，它的運用離開了全體人員的參與，真正樹立“以人為本”的編制預算新理念，才能推動預算編制工作有序、有效地進行。另外，預算編制體系并不是一成不變的，是一個不斷調整、逐漸完善的過程。只有在實踐中不斷摸索，逐步適應單位發展的內外部環境變化，才能保證在不斷的運行中賦予該體系新的生命力，始終保持高效的管理。■

1.財政部.2012.事業單位財務規則［Z］.經濟科學出版社。

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3.陳秀蘭.2012.基于全面預算管理的高校財務預算優化研究［J］.會計之友，9(下)。

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