國內電子廉政檔案建設的現狀及問題對策

鞏善鑫

(中州大學 紀委，鄭州450044)

1 .我國電子廉政檔案建設發(fā)展現狀

1.1 南京市建設電子廉政檔案的經驗和特點

國內目前電子廉政檔案建設成體系，并發(fā)展最完善的地區(qū)是南京市。電子廉政檔案建立的必備條件是網絡信息平臺的發(fā)展成熟，系統(tǒng)完善的網絡電子檔案服務平臺不僅便于收集、整理、展示相關信息內容，而且還能隨時隨地滿足人們的查詢需要。2005年，南京市開始著手建立領導干部電子廉政檔案，就是在基于國內網絡資源信息化服務發(fā)展到比較成熟階段，電子政務運用較長時間后積累大量成功經驗的基礎上推行的。到2012年，南京市又出臺《關于推進懲治和預防腐敗體系信息化建設的指導意見》，要求給每一名公務員制作一份電子廉政檔案，同時加快建立企業(yè)和個人違規(guī)記錄信息庫。［1］經過將近十年的建設，南京市已經逐步完善了公務員廉政信息管理系統(tǒng)。今后，南京的干部都將有一份電子廉政檔案，并將實施動態(tài)管理。該意見提出，加強干部電子廉政檔案建設，實現全市公務員、參公管理人員及事業(yè)單位副處級以上領導干部全覆蓋。南京市的電子廉政檔案將實施動態(tài)管理，建立分級管理、數據共享、聯(lián)網查詢的廉政檔案信息管理系統(tǒng)。

南京市建設電子廉政檔案有三個主要特點：一是長期堅持，逐步完善，自2005年首次推行在領導機關中建立電子廉政檔案工作以來，南京市在每年的工作計劃中都將搞好廉政文化建設，抓好電子廉政檔案建設作為一項重要內容單列，從而在制度上保證了廉政建設的長效性。二是動態(tài)管理，不斷充實廉政檔案內容，如南京市國稅局規(guī)定，各級紀檢監(jiān)察部門要加強對干部的日常考評，將考評結果錄入干部電子廉政檔案。［2］三是逐步完善廉政信息管理系統(tǒng)，為加強干部電子廉政檔案建設，南京將建立一個誠信資源平臺，要推動整合金融信用、建設工程信息管理、招投標信息、商業(yè)賄賂犯罪檔案查詢等系統(tǒng)，加快建立企業(yè)和個人違規(guī)記錄信息庫。另據了解，南京將完善網絡舉報信箱受理和管理機制，開展網上在線接訪，開通網上在線視頻接訪，開發(fā)手機短信舉報平臺。

1.2 全國范圍內建設電子廉政檔案的特點

(1)區(qū)域上，縣級以下地區(qū)和部門先試先行。最早在2004年，山東省淄博市張店區(qū)就開發(fā)了廉政檔案管理軟件程序，采用微機管理的電子檔案和紙質檔案相結合的管理方式，對全區(qū)175名正科級干部，每人建立一個電子檔案，這可能是國內最早嘗試建立電子廉政檔案的地區(qū)。2007年，河南省內黃縣以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為依托，為全縣3200余名村干部建立了電子廉政檔案。2008年，廣西壯族自治區(qū)大化縣地稅局全面啟用廉政檔案管理信息系統(tǒng)，為全體干部職工建立了個人電子廉政檔案。2009年初，衡陽市為黨政領導干部建立電子廉政檔案。2009年6月起，河南省正陽縣郵政局建立電子廉政檔案，涉及對象包括公司經理、支局長或科室主任，設計內容包含黨風廉政建設、行風建設、職稱晉升、提拔選用干部、評先選優(yōu)等方面。2010年下半年，廣東省惠東縣對全縣700多名縣管在崗科級領導干部建立電子廉政檔案。2011年，河北省武邑縣紀委為科級領導干部建立電子廉政檔案。

(2)內容上，從大部分推行電子廉政檔案的地區(qū)所發(fā)布的細則來看，電子廉政檔案內容并沒有超出《領導干部重大事項報告制度》所涵蓋的可以具體數字化量化的內容。

如衡陽市出臺的《電子廉政檔案管理工作細則》規(guī)定，領導干部電子廉政檔案的內容是根據領導干部廉潔自律的有關規(guī)定設計的，大致分為三塊。一是基本表單。主要反映領導干部廉潔自律有關情況，包括本人基本情況及相關情況、配偶及共同生活的子女住房、從業(yè)、出國等九個方面的情況。二是評價信息表單。主要反映來信來訪、群眾評議和組織考核等有關信息，包括述廉評議民主測評情況、信訪舉報及初查情況、經濟責任審計情況、違紀受處分處理情況、責任制考核及追究情況等。三是統(tǒng)計表單。主要是對第一、二塊表單信息分4類進行統(tǒng)計，對個人及全市黨風廉政建設情況進行總體分析評價。懷化市紀檢監(jiān)察領導干部電子廉政檔案管理工作實施辦法(試行)：紀檢監(jiān)察領導干部電子廉政檔案內容分為個人填寫和組織填寫兩個部分。組織填寫內容包括信訪舉報及處理情況、違紀受處分處理情況、黨風廉政建設責任制考核情況等。衡東縣科局級領導干部電子廉政檔案管理工作實施細則(試行)：信息采集的渠道主要為本人填報和相關單位呈報，其中電子廉政檔案基本信息材料要求由領導干部個人如實填寫。

(3)形式上，基本是電子表格形式，涉及內容繁雜，沒有形成統(tǒng)一的、可以一目了然看懂的頁面查詢形式。隨著我國物質文明建設的迅速發(fā)展，社會的精神文明建設也取得了巨大成就，人口素質不斷提高，人們的法律意識和維權意識也隨之增強。據有關資料顯示：領導干部的腐敗行為80%都是由人民群眾舉報后得到查處的。近年來，網絡反腐、微博反腐成為全社會反腐倡廉的重要手段，據統(tǒng)計，2012年共有18名官員因網絡曝光而落馬。其中有14名從被曝光到調查處理，時間不超過1個月，最快的僅用時1天。［3］建設電子廉政檔案的最終目的是預防腐敗和遏制腐敗，在這其中最重要的是擴大人民群眾的知情權和監(jiān)督權，充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的作用。可以預見，在我國電子廉政檔案體系建設越來越完善，相關制度落實到位之后，由于身份的正統(tǒng)性、信息內容的官方權威性等特點，電子廉政檔案將在黨的反腐倡廉建設偉大工程中起到舉足輕重的作用。而要充分發(fā)揮電子廉政檔案的監(jiān)督和預防作用，就必須使其符合人民群眾的需求，不僅要在內容上簡單易懂，一目了然;而且要在形式上具有多樣和便于操作性，不能只是展示給大眾一張表格就完事，而是要能夠根據查詢者的關注重點予以顯示。

2 .電子廉政檔案建設所遇到的突出問題

2.1 電子廉政檔案內容的真實性問題

我國在黨政機關實施領導干部個人財產和重大事件申報制度已經多年了，從最近幾年一些落馬貪官的情況來看，這一制度在具體落實過程之中存在著嚴重的形式主義和走過場問題。與之相同，電子廉政檔案基本材料的獲取絕大多數都是來自領導干部個人對財產和重大事件的申報，而建立于領導干部自覺基礎之上的自我申報所帶來的隱患是顯而易見的，人們查詢領導干部電子廉政檔案是方便了，但是在無力核查的情況下，其可信度就顯然受到大眾的質疑。而完善制度建設，強化干部監(jiān)督，是十八大報告?zhèn)鬟f出的一個強烈信號。2012年11月30日，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在與學術界人士座談時指出：信任不能代替監(jiān)督，指出了我們制度建設中一個嚴重的文化障礙。因此，建立領導干部電子廉政檔案要真正做到取信于人，不能光聽領導干部自己說，而是要建立起對領導干部申報之后行之有效的核查機制，通過對領導干部個人申報的財產和重大事件核實清楚，所登出的電子廉政檔案才能具有說服力。

2.2 對公眾的開放程度問題

在電子廉政檔案建立之初，就面臨著一個現實中的棘手問題，就是公眾的迫切知情權需要與相關公開制度落后的矛盾。筆者以為，不能將電子廉政檔案等同于普通的檔案，它的主管機關不應是各級各類檔案行政管理部門，而應是紀檢監(jiān)察機關。更為重要是，如果電子廉政檔案是加密的，是不對全社會公開的，那么，就很難實現社會監(jiān)督的目的。領導干部理論上都是社會公眾人物，將他們的相關信息公之于眾，不僅有法理依據，還是世界上政治文明發(fā)達的一些國家的通行做法。只有將電子檔案對普通民眾開放，才能夠真正地將領導干部納入社會監(jiān)督的大網之中，在群眾的眾目睽睽之下，領導干部想作奸犯科是很難逃脫監(jiān)督和懲罰的。另外，透明和公開又是最好的防腐劑。電子廉政檔案可以為擴大領導干部的“透明度”提供一個便捷、有效的平臺。此外，還必須有相關的配套措施和法律保障，對領導干部如實申報，群眾的監(jiān)督途徑，對監(jiān)督的反饋等都必須有明確的條文細則規(guī)定，否則，一切監(jiān)督都會落空。

2.3 電子廉政檔案無法涵蓋領導干部的工作作風問題

從各地已經實施的電子廉政檔案管理工作實施細則來看，主要包括兩部分內容，一是屬于要求個人如實填寫的個人基本情況、財產、婚姻、住房、家庭人員情況等信息，二是有關組織部門填寫的信訪、違紀、黨風廉政建設等內容。從這些內容來看，目前電子廉政檔案所重點關注的信息基本上與領導干部重大事項報告制度基本一致，或者可以不客氣地說，相當于把以往紙質采納的領導干部重大事項報告制度內容加以電子化、數字化。而筆者以為，領導干部電子廉政檔案所涵蓋信息內容應該比領導干部重大事項報告制度更寬泛，不僅應有可以量化考核的政績內容，而且還應包括被廣大人們群眾所評價所褒貶的工作作風內容。一屆政府為了取得面子上好看的政績，往往會向各種數據內注水，甚至急功近利大興土木搞拆遷、大干快上一些破壞環(huán)境資源的項目。而諸如行風評議、群眾滿意度測評等內容往往不納入電子廉政檔案信息，所以在查閱領導干部廉政檔案時，不管是勤政還是懶政，無論是能官還是庸官，不管是真干事還是假忙碌均無法在電子廉政檔案中體現出來。

3 .進一步完善電子廉政檔案體系，發(fā)揮電子監(jiān)督預防腐敗作用的策略分析

3.1在國家制度層面，通過立法的形式推行電子廉政檔案建設。近些年，每一次官員重大腐敗案例曝光之后的制度追問，幾乎都歸因于官員財產公開制度遲遲未能推行。而官員財產申報可以作為領導干部電子廉政檔案內容的一部分。領導干部重大事項申報制度在我國領導機關已經推行了許多年，積累了一定的信息資源和工作經驗;官員財產申報制度也在全國范圍內許多地方探索試行了多年時間，因多種原因造成了目前只申報、不公開的局面。筆者認為，當前在國家層面，可以總結這幾方面工作的經驗教訓，科學研究，合理規(guī)劃，適時通過立法的形式，推行建立全國統(tǒng)一的電子廉政檔案體系，擴大公眾的知情權，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

3.2明確職責，紀檢監(jiān)察機構作為電子廉政檔案的主管部門，協(xié)調組織人事、宣傳、信訪等，確保電子廉政檔案信息內容的真實性。要確保領導干部電子廉政檔案內容的真實性，只靠提高領導干部個人的政治品格素養(yǎng)是不夠的，依靠人民群眾的監(jiān)督也只是一種彌補的手段，無法做到全面及時準確。最主要的是應建立起對領導干部申報之后行之有效的核查機制，作為電子廉政檔案的主管部門，由紀檢監(jiān)察機關協(xié)調組織人事和信訪等部門，代表黨和人民通過對領導干部個人申報的財產和重大事件一件件、一樁樁地核實清楚，并將核查的情況通過網絡的形式，請公眾參與評判，廣泛征尋社會各界的意見與看法，請群眾幫助組織部門來整理領導干部的檔案，這樣所登出的干部電子廉政檔案才能具有說服力和透明性。

3.3運用云計算等網絡技術，建立科學統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，逐步分級擴大信息開放范圍。信息技術的創(chuàng)新發(fā)展是電子廉政檔案建設的科技保證，目前我國的電子信息技術、網絡安全系統(tǒng)、電子資料管理等科技力量已達到世界領先水平，對電子廉政檔案管理系統(tǒng)的建設維護可以起到有效保證。電子廉政檔案如何建立，建成之后如何管理，已經不再是科學技術上的難題，而是缺少國家層面的相關制度規(guī)定。相對于電子廉政檔案信息內容的真實性而言，信息的分級開放更為重要，說到底，建設的目的就是為了運用。也只有逐步擴大電子廉政檔案的開放范圍，擴大人民群眾的知情權，調動輿論監(jiān)督的積極作用，才能反過來促進電子廉政檔案建設更加科學合理地發(fā)展。

綜上，建立電子廉政檔案的必要性，一是反腐敗是長期性的課題，當前處于反腐敗斗爭的相持階段［4］，只有運用更加科學合理的制度和方法才能從源頭上遏制腐敗、預防腐敗，挽救我黨優(yōu)秀的干部人才。二是世界范圍內民主文明的進步歷程表明，官員財產公開，擴大人民群眾的知情權，才能更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，進而推動我黨的反腐倡廉建設偉大工程，增強執(zhí)政能力和穩(wěn)固執(zhí)政地位。三是電子廉政檔案的產生，是建立在官員重大事項及財產申報制度基礎之上的，電子廉政檔案更加著力于對公眾的開放上，容易查詢、容易看懂是其最基本的特點，這一特點決定了電子廉政檔案的閱讀對象是廣大人民群眾，從而可以調動廣大人民群眾參政、議政、監(jiān)督的積極性，為我國政治體制改革打下良好基礎。

［1］仇惠棟.每位公務員將建電子廉政檔案［N］.揚子晚報，2012－07－04(A36).

［2］杜婕.南京市國家稅務局2008年度工作總結及2009年工作計劃［EB/OL］.［2009－01－10］.http：//www.jsnjn － tax.gov.cn/pub/njgs/xxgk/jhgh/200901/t20090110_57495.html.

［3］中國共產黨新聞網.官員新“三怕”：網絡反腐 電視問政財產公開［EB/OL］.［2013 －02 －07］.ttp：//fanfu.people.com.cn/GB/n/2013/0207/c64371 －20461525.html.

［4］新華網.中央紀委官員：腐敗和反腐敗當前正處于相持階段［EB/OL］.［2012 －08 －23］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2012 －08/23/c_123620419.htm.