官員創新應受到激勵

鄭 磊 黨的十八大報告提出要尊重人民首創精神，將創新貫徹到治國理政的各個環節。對最接近人民的地方政府而言，創新精神更是重中之重。然而，這些年來不少地方政府更多著力于完成上級布置的任務，而不是基于地方實際勇于創新。中央編譯局創立的“中國地方政府創新獎”對其入圍項目的分析表明，高達77.8%的創新項目著眼于“落實”，而不是本地原創。許多具有價值的地方政府創新項目也中途夭折，不僅沒有在本地得到堅持，也沒有在更大范圍內得到推廣。　　究其原因，一方面與當前政府組織中保守求穩的文化有關。“多做多錯，少做少錯”，“槍打出頭鳥”，“先試先死”等觀念盛行。不少地方官員躺在既有成績之上，安穩度日，失去了“殺出一條血路”的動力和魄力。但另一方面，缺乏創新動力的重要原因在于當前不利于創新的整體制度環境。　　首先，在目前中國的行政體制下，領導的創新意愿和能力是推動創新的關鍵。“中國地方政府創新獎”的調查顯示，有一半左右的被調查者認為創新是“某位有見識的領導率先提出的”。而這些具有開創精神的領導的調離則成為了許多創新項目半途而廢的主要原因。地方創新目前仍更多依賴人治，而缺乏制度化的保障。　　其次，目前激勵地方政府創新的主要動力來自于上層行政力量的認可，而不是來自于內生驅動。“中國地方政府創新獎”對部分官員的調查顯示，在決定創新成功的標準中，“得到上級認可”排在第一，而“群眾積極擁護”和“解決了當地實際問題”居后。由于地方官員的考核和升遷主要取決于上級政府領導的肯定，其視線更多是“往上看”，而不是“往下看”，其驅動力也更多來自“體制內”，而不是“外部公眾”。而一個真正具有開創性的創新項目，很可能會挑戰既有制度和利益關系，因而不僅得不到體制內的支持，反而可能招來上級的不滿和既得利益者的反對。在現有體制下，當地群眾的滿意度與官員的政績之間并沒有直接掛鉤。　　此外，不合理的評價機制也會抑制地方創新。以筆者熟悉的政府門戶網站建設為例，中央部委往往采用同一套指標對地方政府的門戶網站進行評估排名，而我國各地發展水平不均，發展路徑各異，一套評價指標無論多么全面，也無法對不同的地區做出實際客觀的評價。一位著名的美國電子政務專家在對中國多次訪問之后也得出了這樣的結論：中國不同部門和不同地方的電子政務建設似乎在朝著相同方向發展，而美國的電子政務建設則體現了更大的多樣性。綜上所述，要鼓勵地方政府創新，首先要建設有利于地方創新的制度環境，建立以“人民滿意”為終極指標的激勵機制和尊重地方特色的多元評價體系。“上級滿意”應基于和讓位于“人民滿意”，地方官員應多“往下看”，真正基于人民的切實需要和各地實際問題進行創新，讓更多的“小崗村”得以涌現。最終，以當地人民是否滿意作為一個創新項目是否成功的最高標準。▲（作者是復旦大學數字治理與移動政務實驗室主任）