全面質(zhì)量管理在政府公共部門運用的探索

孫 敏

(蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215000)

全面質(zhì)量管理是在傳統(tǒng)的質(zhì)量管理基礎上，隨著科學技術的進步和經(jīng)營管理方式上的革新而發(fā)展起來的現(xiàn)代化質(zhì)量管理方法。公共管理領域中，將全面質(zhì)量管理的管理理念和原則與政府部門公共服務的精神相結(jié)合，可以有效提升政府績效和政府公共服務品質(zhì)。目前我國政府部門引入全面質(zhì)量管理活動尚處在起步階段，還沒有建立完整的理論模型和系統(tǒng)的管理體系，那么，政府部門如何實施全面質(zhì)量管理是亟需解決的一個重要課題。

一 全面質(zhì)量管理的相關理論闡述

(一)全面質(zhì)量管理的基本內(nèi)涵

全面質(zhì)量管理思想最先是由美國的菲根堡姆教授提出的，后期興起于日本的企業(yè)管理實踐。如今世界許多國家的大中型企業(yè)都實施全面質(zhì)量管理，取得了令人矚目的成效。全面質(zhì)量管理的定義并無一致的解釋，但其核心內(nèi)容可以界定如下:是指在社會的全面推動下，企業(yè)以產(chǎn)品質(zhì)量為核心，把管理技術、專業(yè)技術、數(shù)理統(tǒng)計技術結(jié)合在一起，有效控制生產(chǎn)過程中影響質(zhì)量的因素，建立起一套科學嚴謹?shù)馁|(zhì)量保證體系。企業(yè)質(zhì)量管理具有以預防為主、用數(shù)據(jù)說話、為用戶服務等特點。其核心要素［1］可見表1。

“新公共管理運動”的核心內(nèi)容是建立顧客導向的公共服務模式，通過不斷完善服務提供機制，滿足公眾的需要。增強政府的服務意識，主動迎合公眾的需求，為公眾服務、對公眾負責［2］。全面質(zhì)量管理的主旨內(nèi)容也正是體現(xiàn)這一核心內(nèi)容:“顧客導向”是將公民與政府之間關系類比為市場中企業(yè)與顧客的關系，可理解為“公眾需求導向”;“全員參與”是強調(diào)參與主體的多元性與廣泛性，可理解為“多元化管理”;“持續(xù)改進”是要求建立快速靈敏的信息反饋機制，打破政府與民眾間的信息障礙，及時傳達民意，持續(xù)改進政策措施等等，這些內(nèi)容上的相似性客觀論證了全面質(zhì)量管理在政府部門運用的合理性。

(二)全面質(zhì)量管理應用在政府與企業(yè)中的區(qū)別

全面質(zhì)量管理同其他管理工具一樣，其目的都在于提高績效。在企業(yè)中，對象是特定的顧客群，目的是通過改善管理實現(xiàn)企業(yè)利益最大化。而在政府中，則更多關注公眾的利益，滿足公眾需求，實現(xiàn)公共利益最大化。在政府部門運用全面質(zhì)量管理起源于在企業(yè)中運用的成功經(jīng)驗，由于企業(yè)和政府在管理性質(zhì)、表現(xiàn)形式、影響范圍等方面存在差異性，在運用和實踐全面質(zhì)量管理時，依然存在不同之處，如表2所示。

(三)政府全面質(zhì)量管理的基本原則

政府公共部門在市場經(jīng)濟中處于主導地位，擁有穩(wěn)固的地位和極大的優(yōu)越性，相對于企業(yè)而言缺乏競爭的壓力與生存的考驗，客觀上需要依循相關原則提高工作的積極性和科學性:1.依法管理原則，以公眾需求為導向;2.過程控制原則，以提高政府工作質(zhì)量為目標;3.科學放權(quán)原則，以調(diào)動公務員積極性為動力;4.持續(xù)改進原則，以建設高素質(zhì)管理隊伍為支撐;5.創(chuàng)新服務原則，以改進管理技術和手段為契機。

表2 全面質(zhì)量管理應用在政府與企業(yè)中的比較

二 全面質(zhì)量管理在政府部門運用的合理性分析

(一)建設服務型政府的需要

為適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，黨的十六屆三中全會強調(diào)深化政府機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變各級政府職能，力爭從全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。這就要求政府部門必須立足民意，根據(jù)公共管理的現(xiàn)實需要和其他質(zhì)量需求指標，建立并完善政府質(zhì)量管理體系，提高政府服務意識和質(zhì)量，科學規(guī)范政府行政行為以促進社會各項事業(yè)平穩(wěn)有序地開展。

(二)建設效率型政府的需要

政府是行使公共權(quán)力的重要主體之一。政府決策過程，實際上就是公共權(quán)力的運用過程。當前我國完善的行政決策系統(tǒng)還未能真正實現(xiàn)，許多決策還是由領導者的個人意志所實施。行政決策缺乏民主化及科學化，極大影響了決策的質(zhì)量與實施效率。當務之急是完善民主化的行政決策程序，減少因決策失誤給國家和政府帶來的損失和浪費，確保行政活動的連續(xù)性。在此基礎上，努力提高行政決策的質(zhì)量是建設效率型政府的必然要求也是亟需解決的問題。

(三)建設廉潔型政府的需要

由于受中國封建傳統(tǒng)官僚制度的影響，加之缺乏行之有效的管理辦法和明確嚴格的監(jiān)督手段，我國政府工作人員總是習慣于行政權(quán)力的濫用，以權(quán)謀私，把個人或部門利益放在首位，忽視廣大人民群眾的利益。因此，滋生出大量違法行政和“尋租”腐敗行為，導致政府機關和公務員行政行為的低效益及無作為。這就客觀上要求建立政府部門工作質(zhì)量監(jiān)督機制，完善政府質(zhì)量控制機制和質(zhì)量改進機制，促進政府部門的高效運作。

(四)建設無縫隙政府的需要

全面質(zhì)量管理雖然在工商企業(yè)界獲得了巨大的成功，但由于政府公共部門和私營企業(yè)本質(zhì)上存在的差異性，全面質(zhì)量管理在公共部門實施的過程中不可避免地會遇到一些困難或阻礙。而在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，我國政府職能調(diào)整滯后，仍然存在不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的狀況，影響了社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。因而必須結(jié)合實際創(chuàng)造性地發(fā)展質(zhì)量管理理論，建立科學高效的全面質(zhì)量管理體系。

三 在政府部門實施全面質(zhì)量管理的基本策略

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，確定可行的質(zhì)量管理目標體系

全面質(zhì)量管理理論(TQM)是指導企業(yè)做好質(zhì)量工作的最基本和最重要的理論，ISO9000質(zhì)量認證體系是建立在TQM基礎之上的一種質(zhì)量保證方法［3］。ISO9000族質(zhì)量標準認為每一個過程都有標準化的程序和內(nèi)容，以確保質(zhì)量管理運行程序的規(guī)范化，提高組織的有效性和效率［4］。在地方政府管理過程中，為預防和消除管理過程中的人為和隨意因素，也必須制定統(tǒng)一的管理標準和相應的工作程序以規(guī)范工作人員的行為和保護社會公眾的利益。

與此同時，建立起科學高效的政府質(zhì)量管理目標體系，完善政府質(zhì)量控制機制、質(zhì)量改進機制以促進政府部門的高效運作。制定質(zhì)量管理目標體系要經(jīng)過充分的調(diào)研，結(jié)合政府不同部門的實際情況，突出重點、有效開展，逐步落實確定的目標，在實踐中把目標轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。

(二)打破政府壟斷，提高公共產(chǎn)品與公共服務質(zhì)量

鑒于國有產(chǎn)業(yè)非市場化特性及特有的壟斷地位是造成政府部門質(zhì)量困境和成本過大的主要原因，故引入市場競爭機制就成為政府部門提高其質(zhì)量和效率的有效途徑。對于公益性的事業(yè)需要打破政府壟斷，通過競標的方式給社會組織或者私人機構(gòu)來承包，通過這種公開、公平、公正的方式，使不同政府機構(gòu)之間、政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)之間、不同社會組織之間相互競爭，給予了公眾自主選擇的空間，從而對政府部門形成外部壓力，迫使其不斷提高公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量。

市場經(jīng)濟中眾多營利主體的質(zhì)量行為能夠得到約束，其最根本的制度來源就是競爭的市場機制。正是因為有這樣一個公平競爭的、自由貿(mào)易的市場機制的存在，企業(yè)才會理性地選擇不斷提高自身質(zhì)量的行為。因此，在市場經(jīng)濟的大背景下，我國政府相關部門應全面推廣質(zhì)量管理，廣泛開展ISO9000質(zhì)量體系認證工作，并投入人力、物力在提高產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和效率上，其目的就是為了做好公共服務工作，滿足社會公眾的需求。

(三)合理配置資源，建立嚴格的質(zhì)量管理監(jiān)督責任制度

政府要想充分調(diào)配公共資源并保有公眾的信任感，就必須合理安排質(zhì)量管理工作的進度，事前熟悉公共產(chǎn)品和公共服務過程與服務系統(tǒng)的質(zhì)量標準，事中做好指導督查工作，事后依據(jù)嚴格的評價體系審核相關工作的完成進度及質(zhì)量。

與此同時，建立起一套以質(zhì)量責任制為核心內(nèi)容的績效考核辦法及完整嚴密的獎懲制度是政府部門的必然選擇。應明確規(guī)定各個部門及人員應承擔的質(zhì)量職能和質(zhì)量職責，完善相關預防、協(xié)調(diào)和補救措施，并把各項制度以文字形式明確地予以表達，并印成手冊下發(fā)到每一個工作人員手中。

政府的責任性還表現(xiàn)在政府應加強自身廉政建設，強化內(nèi)部管理，完善質(zhì)量管理監(jiān)督責任制度。通過有效回應公眾反映強烈的要求和愿望，使國家質(zhì)量監(jiān)督與群眾性社會監(jiān)督結(jié)合起來。

(四)組建專家團隊，成立一支高效率質(zhì)量管理隊伍

效率是指達到的結(jié)果與所使用的資源之間的關系。政府效率是政府達到行政目標與所使用資源之間的關系［5］。政府組織機構(gòu)越精干高效、公務員隊伍素質(zhì)越高、實現(xiàn)政府目標所用公共資源越少，行政效率越高，反之效率越低。

政府質(zhì)量管理組織結(jié)構(gòu)的決策層由部門最高領導者組成，他們通過內(nèi)部信息網(wǎng)了解各部門的工作情況，制定或調(diào)整工作方案，提出適合政府運作的方針政策和目標體系［6］。但由于我國政府質(zhì)量管理工作還處于探索階段，還沒有形成較為成熟的理論體系，政府部門在實際質(zhì)量管理工作中沒有明確的指導思想，成效不大。因而，有必要結(jié)合專家團隊的知識和技能，建立一支高效率、綜合性的宏觀質(zhì)量管理隊伍，發(fā)揮專業(yè)領域的指導作用來提高政府工作的技術含量。

(五)引入激勵機制，完善滯后的質(zhì)量管理反饋系統(tǒng)

政府質(zhì)量高低的重要指標是自律性的強弱，為了防止或減少政府自身的“尋租”行為，必須建立起一套高效靈敏的信息反饋系統(tǒng)，規(guī)定出不同質(zhì)量信息的傳遞路線、步驟和方法，形成高效暢通的信息網(wǎng)以規(guī)范政府行政行為。政府組織的質(zhì)量管理不僅需要最高領導者的正確領導，更重要的是使公務員了解自身工作的重要性和在組織中的作用，鼓勵他們自己發(fā)掘提高服務質(zhì)量的方法，使政府組織中的所有部門和人員都能夠參與到質(zhì)量管理工作中去，實現(xiàn)政府部門全面質(zhì)量管理中的“全員參與”。

為了鼓勵政府成員持續(xù)改進工作質(zhì)量的意識和熱情，可以考慮設立“政府質(zhì)量改進創(chuàng)新獎”［7］，依據(jù)一定的標準和程序評選出具有代表性的政府質(zhì)量改進小組及項目，結(jié)合現(xiàn)有的年度總結(jié)表彰大會形式予以宣傳和獎勵。還可以進行政府的“質(zhì)量評審”，即行政領導對政府質(zhì)量管理體系的現(xiàn)狀是否有效，是否符合政府質(zhì)量方針和質(zhì)量目標的要求以及質(zhì)量體系是否適應在環(huán)境變化后確定的新目標等，都要做出正式的定期的評價［8］。

(六)加強宣傳教育，形成良好的質(zhì)量管理文化氛圍

組織文化是組織成員的集體意識，是所有組織成員共同遵守的信念和價值觀。只有政府全體成員都對質(zhì)量管理的重要性有充分的認識，才能較好地掌握政府全面質(zhì)量管理的核心內(nèi)容。只有把質(zhì)量管理作為技術和工具應用到工作中，才能使得政府質(zhì)量管理工作有所成效，提高政府公共服務的質(zhì)量。

政府部門應牢固樹立全員質(zhì)量意識，通過宣傳質(zhì)量管理的重要性使工作人員樹立正確的質(zhì)量觀念。充分發(fā)揮個人的主動性、積極性和創(chuàng)造性，讓全面質(zhì)量管理成為組織內(nèi)部成員的自覺行動，營造出良好的質(zhì)量管理文化氛圍。政府部門工作人員要熟練掌握現(xiàn)代質(zhì)量管理理論和操作技術，按照質(zhì)量管理的要求和章程，不斷提高工作和服務質(zhì)量。

縱觀我國政府全面質(zhì)量管理在政府部門運用的理論與實踐，宏觀質(zhì)量管理體制的實現(xiàn)將是一個相當漫長的過程。在這樣一個政府占壟斷地位的市場環(huán)境中，我國政府部門某些質(zhì)量管理問題的解決肯定會遇到限制和阻礙。應根據(jù)我國政府公共部門的具體運作情況，研究并逐層推進我國政府全面質(zhì)量管理的實踐。在具備相關條件的前提下，可以進一步探索實施全面質(zhì)量創(chuàng)新理念在政府工作中的運用，用新理論、新方法解決行政管理中層出不窮的新問題，真正將高質(zhì)量的政府管理納入績效考核中，堅定、理性而科學地推進全面質(zhì)量管理在政府部門的運用。

［1］楊林巖，詹聯(lián)科.全面質(zhì)量管理理論在我國公共部門的運用分析［J］.科學學與科學技術管理，2006，(6).

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［6］秦觀生，梁工謙，王潤孝.質(zhì)量管理學［M］.北京:科學出版社，2002.

［7］陳建.中國政府全面質(zhì)量管理系統(tǒng)的構(gòu)建［J］.行政論壇，2010，(2).

［8］尤建新，王家合.政府質(zhì)量管理體系建構(gòu):要素、要求和程序［J］.中國行政管理，2006，(12).