“大部制”改革下的食品監管

公眾對食品安全的擔憂與不滿與日俱增，但食品安全問題的解決卻進展緩慢。尤其是近10年來集中爆發的“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“地溝油”、“塑化劑”以及“速成雞”等事件更是考驗著每個消費者的神經。2012年食品安全事件尤為集中，占近10年的1/3左右。

總結目前國內食品安全事件發現，目前食品安全問題主要集中為：生產加工企業偷工減料、摻假、濫用添加劑或者化學原料等，大部分食品安全事件都屬于此類，比如三聚氰胺和塑化劑事件；食品污染問題，可以分成生物性污染、物理性污染和化學性污染，目前最嚴重的可能是化學性污染；新技術帶來新的食品質量安全問題，食品工業的新技術多數來自化工、生物等生產技術領域，以此生產出來的食品對人體到底有什么影響，需要很長的認識過程；食品標識濫用問題，如用虛夸的方法展示食品本身不具有的功能和成分。

毫無疑問，目前可確定的食品安全最大的問題便在于生產加工企業偷工減料、摻假、濫用添加劑或者化學原料等，是主要的人為因素，同時也是目前最需迫切解決的問題。而這一問題的主要原因便在于：監管體制不完善及監管乏力、企業缺乏社會責任和管理水平、技術水平不足以及自然因素等。其中，監管體制不完善、監管乏力被普遍認為是最重要的原因。

長期以來，中國食品安全采取分段監管。有人舉例“一個西紅柿在農貿市場賣歸農業管，在超市賣歸工商管，做成西紅柿醬歸質檢管，上了餐桌又歸食藥局管。”由于監管部門權力交叉，責任不明，容易出問題推諉和打擊不力，造成蘇丹紅辣醬、敵敵畏火腿、孔雀綠水產、吊白塊、硫磺中藥、石蠟米、三聚氰胺奶粉等事件屢屢發生，人們不得不補習化學知識。另外，多重監管上又加重了守法者負擔。

“大部制”改革跨出重要一步

3月10日十二屆人大會議披露的國務院機構改革和職能轉變方案。將衛生部與人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會。原人口計生委的研究擬定人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入發改委；不再保留衛生部、國家人口和計劃生育委員會。

將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局。保留農業部養殖種植和屠宰環節監管職責，新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和標準制定。

目前國內對食品安全的監管理念與國外一樣，都主張“從農田到餐桌”的全面整體監管，食品監管體制也同美國、日本的食品安全監管體制類似，實行多部門綜合監管體制，但是在具體操作方面存在較大差異，國內主要采取以分段監管為主，品種監管為輔的監管方式。

但是，食品安全涉及食品工業各環節，食品安全的保證需要全產業鏈的嚴格統一控制。而我國之前實行食品安全多重監管與標準，成為食品安全監管有效性的重大制約因素，這也是目前大部制改革中食品安全監管體系改革的原因。

食品進入生產、流通、消費環節后，由新組建的國家食品藥品監督管理總局來監管，最后由衛生部門進行評估并反饋給上述兩個部門進行改進，這樣就構成了一個無縫隙監管的流程，實現管理銜接無縫化，責任明確化。是中國食品安全監管的一個巨大進步。

多重監管到分產品管理的轉變

“大部制”改革有望推動食品安全升級。首先是監管思路已經由分段管理過渡到分產品管理。大部制改革前，食品安全監管思路是以“分段監管為主、品種監管為輔”，大部制改革后，食品安全分農產品和食品進行監管，這種監管方式類似于美國和日本的分產品管理模式；其次監管部門將會大幅減少，監管部門職責相對清晰。

之前中國涉及食品安全的政府部門超過14個，具有行政執法管理職責的政府部門有5個，這種多頭監管方式容易出現食品安全監管的交叉或者空白，難以做到安全監管的無縫銜接。實行大部制改革后，涉及食品安全監管的部門有3個，具體監管的部門只有食品藥品監督管理總局和農業部，因此未來食品安全監管職責將會相對清晰，職責交叉和空白的區域將會大幅減少。

同時，食品藥品監管部門升級為正部級，監管資源整合力度會加大。表明國家對于食品安全的重視度以及提高資源的匹配力度，食品行業健康發展也會有相對更高的制度性保障。

“二龍戲珠”并未完全大部制

大部制改革后，國內食品安全監管由“九龍戲水”變成“二龍戲珠”，并非“完全大部制”，即由單一部門全權管理食品安全。并未完全實現全鏈條、全產業、全過程的統一監管。監管仍有兩部分需要銜接。一是農產品的監管，二是安全標準的制定和更新。

本次國內大部制改革實行食品安全由食品藥品監管總局負責，農產品（包括肉制品）由農業部負責，食品安全風險評估和食品安全標準制定由新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責。這種管理方式類似于“兩段”管理模式，由于農產品是食品上游，因此未來食品實現從“源頭到餐桌”全程監管以及建立溯源和召回系統能否順利建立還有待部門間的協調。

“執行能力”是重點

簡單來看，規劃就是人來做一些事。食品安全的解決同樣也要落到人上。過去歸屬于質檢、工商部門在食品生產和流通流域安全監管的行政司局和技術職稱部門，將一并劃入國家食藥總局，相關人員體系和技術力量的加強都還需要一個長期的過程才能見效。對比美國的FDA，有接近萬名雇員，是美國聯邦政府雇員最多的政府部門之一，大多數是科學家、醫學博士和專業人員。而中國食藥總局在編人員百余人，兩者所管范圍基本一致，為食品、藥品、保健品、化妝品的審批和監管?？梢娭袊称?、藥品等專業監管人員配備還很不足，真正達到滿意的監管尚待時日。藥品的生產到流通使用監管在這次大部改制中并未有太大影響。

同時，真正保障食品安全，尚需兩個條件。一個是發揮行業協會的作用，二是保護社會自發的檢測活動。對第一點，在此次兩會上已經提出逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，成立行業協會類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要審查同意。行業協會未來有望發揮更大作用。但對于第二點，中國一方面沒有足夠的檢測能力，另一方面食品安全標準落后于社會生活新變化，也是操作層面的一大問題。