希臘社會政策和“歐洲化”政治

［摘 要］希臘特色的社會政策是造成希臘式“福利國家”效率低下和發展滯后的重要原因。究其根本要從希臘社會特點和政治文化上來探求政策理性和社會沖突的線索。可根據政策內容和實效對社會政策進行分類，結合歷史發展背景來分析希臘福利改革，并得出基本結論：社會政策的碎片化與希臘社會發展中的痼疾是造成改革失敗的根本原因。

［關鍵詞］希臘 社會政策 福利改革

［中圖分類號］ G53 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 2095-3437（2013）01-0040-02

希臘的福利發展和經濟發展對立情況比較嚴重。希臘和其他發達資本主義國家福利發展的不同可以從經濟增長和福利國家形成的機制上找原因。本文將從社會政策角度對1990年至歐洲債務危機爆發前夕的福利改革進行考察和分析。

一、“歐洲化”政治、財政壓力與社會政策轉向

社會開支的飛速增長和公共債務的上升迅速（公共債務占GDP的比例從1979年的28.3%上升到1989年的93%）帶來了希臘社會的不穩定因素而且造成了經濟的持續性衰退。就社會政策領域來說，危機處理性政治在社會碎片化的情況下，在管制（集體）層面上和分配（個體）層面上采取了不同政策。讓希臘深受困擾的是一個特別的政策舞臺，其涉及公共支出，特別是社會保障性支出方面的社會政策。在這種情況下，用傳統的工具來應對社會風險已經不再有效。因此，希臘采用新的工具來輔助國家政策。這些新工具出現在希臘福利國家發展的第二階段，自1990年開始至希臘債務危機爆發為止。這個階段希臘每年的國內生產總值增長率達到了2.2%，并且通貨膨脹率平均保持在9.6%左右的水平上。不過失業率的表現差強人意，平均在10%左右。從社會政策總體趨勢來看，這個時期的開端是從削減社會支出開始。然而，在接下來的幾年里面，社會支出又悄然恢復了上升狀態。

宏觀經濟政策的主要目標是維持貨幣穩定，這不只是馬斯特里赫特條約的要求而且也是希臘力圖加入歐洲貨幣聯盟（EMU）的主動表現。財政政策方面，一律服從于實現歐洲化的貨幣主義目標。因此，消除財政赤字和逐漸削減公共債務必然使得資金從公共消費領域轉移，以及轉移到補償社會支出上以用來彌補公共赤字。在這樣的新情況下，可以通過削減公共債務來保持貨幣幣值穩定，要求保證銀行有處理債務的能力，以及通過存款準備金來控制貨幣流量的能力。公共消費支出的削減以及隨后的名義收入乃至實際收入的下降得到了私人消費資金資助的補償。私人資金資助來自私人信貸項目（信用卡，個人貸款等）。

在與受援助工業企業（包括一些受援助產業和國有企業）的原有關系中，國家過去以財政支出的形式負擔受助工業企業計劃虧損部分。迫于巨大的財政壓力，國家不得不推動其重組。從政治博弈的觀點來看，去同盟化必須施行，建立新的財政和雇傭政策關系和新的就業政策和社會保險政策的對應關系，建立新的勞動力市場秩序，通過就業政策的調整鼓勵勞動力市場（特別是在核心部分，例如公共部門等）建立更加活躍的流動態勢。這對于舊有勞動力市場秩序是一個重大轉折，再定位的就業政策倒逼推動社會保險政策的改革。

二、福利改革的共識與幻滅

在這一階段，希臘政府先后發起兩次福利削減活動。第一次是1990-1993年，也即新民主黨重新獲得執政地位并短期主政時期。福利削減是新政府的新自由主義一攬子項目的一部分，而一攬子項目里面優先級排序最靠前的是公有制企事業單位的私有化。盡管公共支出削減優先級并非最高，但值得注意的是其組成的改變。轉移支付和公共消費到償還公共債務利息上發生了大規模的資金轉移，同時，退休金和其他社會補助金的指數化也被終結。相比較于社會平等民粹主義色彩更為濃厚的泛希社運黨，新民主黨更加強調對市場的回歸，秉持對個人自由的保障等新自由主義思想下的執政理念。福利削減在具體的政策表現上，已經不只是為了財政紀律的考慮而且包含著各公共部門之間利益的糾結。在激烈的爭議聲中，在政治斗爭的繁密交織之中，出現了反對黨派里臨時的但力量極強的部門利益政治聯盟，與執政的新民主黨分庭抗禮。

社會保險系統改革的動因主要是為了降低社會保險的出超部分。因此，社會保險政策形成和實施是為了達成財政政策目標而服務的。Law 1976/1991和Law 2084/1992對于社會保險標準進行了重新制定，增加了自主分擔費用的比率，適量削減了所得替代率，并且在1993年之后的保險體系中推出了新的三方供資組合方案。按照規劃，改革目標是期望改變社會保險在財政中的根本性質，將其限定在再分配層面而規避原有的統制層面賦予社會保險的特殊利益色彩。這顯然觸動了原有的既得利益部門。雖然既得利益受益方分散在以公有企事業單位和強勢職業群體工會（如醫生、律師）等各個社會部門，并不統一，但在政府的新政壓力下，管制層面的臨時聯合出現了。隨后在退休員工協會和各級工會組織的動員下，在雅典、塞薩洛尼卡等城市連續發生大規模罷工、游行、抗議等活動，激烈抗拒社保改革方案。按照羅威的分析理論，這是一種在政黨政治極端化狀態下激進型社會與保守型政府的直接對抗。事實上這種特殊利益群體在統制層面的聯合是政黨政治爭端浮現的標志。

在PASOK于1993年重新贏得選舉之后，這種政治現象再次被印證。1993年，新民主黨結束了短暫的執政歷程，PASOK再次上臺，迎來后帕潘德里歐時期的執政之路。PASOK再次執政后，首要任務是繼續維持貨幣穩定和嚴肅財政紀律。由于吸取了新民主黨失敗的教訓，這個時期PASOK政府推出的社會政策，策略性地避免做出涉及監管層面的改革，選擇盡量回避政治風險。最突出的成就是通過把較小規模效益較差的保險基金并入大規模基金來實現對基金負擔債務的重組。社會保險基金經營艱難、赤字嚴重，導致社會保障無效。面對這一問題，PASOK政府也試圖通過政府資助和管理指導來改善基金經營情況并提高社會保障效率。社會支出上漲趨勢雖然得到一定抑制，并且公共支出的總量從占GDP的48.8%下降到45.5%，但是并沒有解決失業率的上升和實際收入的下降問題。

希臘在追求加入歐洲貨幣聯盟（EMU）過程中，各政黨達成了“緘默一致”攜手盡力推動社會政策來接近“穩定公約（the Stability Pact）”的要求。也正是在這個過程中，宏觀經濟政策和再分配層面分離。在這個框架之內，為了緩解財政赤字、公共債務和通貨膨脹，希臘實施了緊縮的經濟政策，付出的代價是實際收入的減少和失業率的上升。而緩解財政赤字的另一個比較棘手的問題是怎么處理那些國有企業和受政府援助企業。希臘政府采用了雙重重組戰略：一個是逐漸讓那些國有企業在股票市場上市；另一個是逐漸打破國有型企業壟斷地位。這是使希臘走向歐洲化道路的非常必要的一步。

三、改革中的利益博弈與失敗必然性

從新民主黨到PASOK政府都努力達成在實現政治現代化的同時完成福利改革的目標，這不僅需要針對福利效能低下的現狀做出大刀闊斧的改革，而且必須要從監管層面去除職權部門特權。這兩者相互聯系，缺一不可。如果沒有職權部門及其庇護人群的配合，監管層面的改革政策很難成功。正如前文所述，無論新民主黨還是PASOK在貨幣和財政政策方面改革目標比較一致，但當改革走出再分配政策分類，進入管制類政策范疇，就不太容易達成一致。按照薩利斯伯瑞（Robert Salisbury）的觀點，從博弈論的角度分析，管制性政策屬于“零和賽局”（Zero Sum Game）的政策，因為此類政策的執行，常會使一方獲利，而使另一方失去利益。

2001年社會保險系統改革的失敗進一步印證了社會問題去政治化的難度。此次改革的出發點仍然是財政紀律的壓力，政府的任務是改革保險系統，使社會保險支出合理化。主要的政策提議包括：（1）削弱國家對保險金的支援力度，中止國家通過社會團結救濟（EKAS）對于保險的補充津貼，這個津貼原本覆蓋所有每月350歐元以下退休金的人群；（2）國家將退出2007年12月31日以后退休人群的退休金的三方支付機制。此外，政府提議將退休年齡推遲到67歲（不分性別），或者工作年限滿40年，將所得置換率由80%降低到60%，并廢除三方支付基金。改革直指保險金標準的統一化和社會支出的合理化。這次改革并沒有逼迫利益雙（或多）方進入薩利斯伯瑞所說的“零和賽局”的兩種政策類型之一的管制類政策，從政策出發點來看它應當歸于分配類政策，但涉及對保險體系的改革問題的話很容易向外擴展到稅收和收入分配話題，所以它又很接近再分配政策類型，容易陷入另一種“零和賽局”。

社會政策理性可以被理解為利益政治特殊形式關系的綜合作用，而不是僅僅歸因于利益政治本身。社會政策及其影響存在著碎片化現象。監管和分配層面的政策取代了原本應當屬于再分配層面的政策。在社會政策制定和實施過程中形成的形形色色的利益政治，不僅影響著政府和機構的政策理性，更影響了希臘的宏觀經濟政策制定和實施的差異化。與大多數發達資本主義民主國家不同，希臘的宏觀經濟政策與再分配方面的社會政策是系統性分離的。宏觀經濟政策被監管和分配層面的社會政策所取代，并導致社會政策碎片化和扭曲的利益同盟。福利改革也因此無法達成社會一致，改革舉步維艱，新的矛盾不斷涌現。福利改革踟躕不前，借此改進社會不平等問題和解決財政失衡痼疾更是殊為不易。

［責任編輯：劉鳳華］