財政預(yù)算改革的“溫州樣本”

1月22日下午，溫州市十二屆人大三次會議表決通過了《關(guān)于溫州市2012年全市和市級預(yù)算執(zhí)行情況與2013年全市和市級預(yù)算的決議》。

與往年不同的是，今年在溫州市人代會審議這份總預(yù)算草案之前，市人大常委會曾對45個市級部門的預(yù)算草案進(jìn)行了審議，并對其中6個試點(diǎn)部門預(yù)算草案進(jìn)行重點(diǎn)審查、逐個表決。此舉在全國尚屬首創(chuàng)。

“這是破天荒的第一次。”溫州市人大代表倪建生說，過去政府預(yù)算報告只是一些總體數(shù)據(jù)，連內(nèi)行人也看不懂，代表們只好依照程序表決通過。現(xiàn)在，部門預(yù)算已在會前經(jīng)過審查、完善，對市級總預(yù)算代表們心中就有底了。

只有總數(shù)據(jù)，弊端在哪里？難以判斷是否科學(xué)合理，表決重程序輕實質(zhì)

什么是預(yù)算？簡單地說，就是花錢的打算。

眾所周知，政府部門花的都是納稅人的錢。如何讓這些錢花得透明、高效，用在刀刃上，一直是社會公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。按照規(guī)定，政府財政預(yù)算事先要經(jīng)過市人大常委會審查，然后提交市人代會審議表決。

然而，過去提交市人代會的財政預(yù)算草案很籠統(tǒng)，只有總體數(shù)據(jù)，羅列總共要花多少錢，其中農(nóng)業(yè)支出多少，民生支出多少等等。市人大常委會預(yù)算工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，僅憑這些數(shù)據(jù)，沒有匹配內(nèi)容，令人難以判斷是否科學(xué)合理，最終只能依照程序，從整體上進(jìn)行審議表決通過。

這樣的表決重程序、輕實質(zhì)，難以起到實質(zhì)性的審查作用，致使部門預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算管理缺乏效率等問題難以得到糾正。如項目設(shè)置過多過細(xì)，有的項目重復(fù)設(shè)置；預(yù)算約束不夠，追加較為普遍；預(yù)算執(zhí)行率不高，部分項目甚至“零執(zhí)行”。

去年6月，市人大財經(jīng)委對2011年度市級財政決算進(jìn)行調(diào)查，并組織預(yù)算審查專家對25個部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審閱，發(fā)現(xiàn)這些部門的預(yù)算管理普遍存在上述現(xiàn)象。

比如，某局專項修繕和專項設(shè)備購置結(jié)余8181萬元，該局負(fù)責(zé)人在接受專題詢問時坦陳：在資金的安排和使用中缺乏前瞻性和科學(xué)性。

由于部門在資金安排和調(diào)度使用上不匹配，從而導(dǎo)致一方面政府投資需要大量建設(shè)資金，另一方面大量資金卻“沉淀”在某些部門，或“閑置”在銀行。

在前期調(diào)研基礎(chǔ)上，市人大常委會根據(jù)市委統(tǒng)一部署，決定深入推進(jìn)市級公共財政預(yù)算改革，引入公眾參與和民主監(jiān)督，擴(kuò)大部門預(yù)算的透明度，使公共財政真正做到“取之于民、用之于民、告之于民”。

公共財政預(yù)算如何改革？在全國首創(chuàng)“分項審查”，擴(kuò)大透明度

去年2月，溫州市人大常委會首設(shè)預(yù)算工作委員會，并建立預(yù)算審查專家委員會。之后，溫州市相繼出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)公共財政預(yù)算改革的實施意見》和《溫州市市級部門預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。

根據(jù)上述規(guī)定，溫州市市級分項審查的試點(diǎn)部門預(yù)算、決算草案和預(yù)算調(diào)整方案都要經(jīng)過市人大常委會的審查批準(zhǔn)。涉及民生的重大項目預(yù)算和重點(diǎn)審查的部門預(yù)算草案，市人大常委會還要召開預(yù)算聽證會。市人大常委會預(yù)算工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，這一系列改革可以進(jìn)一步擴(kuò)大公眾的參與度，有利于增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度，規(guī)范預(yù)算行為。

“集中采購價為何比市場零售價更高？”“如何重視群眾體育發(fā)展，增加群眾體育投入？”“衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)安排如何體現(xiàn)向基層傾斜？”去年12月底，溫州市人大常委會首次舉行市級部門預(yù)算草案聽證會，邀請部分市人大代表、市政協(xié)委員和市民，對市國土資源局、衛(wèi)生局、體育局的2013年部門預(yù)算草案進(jìn)行聽證，與會人員紛紛對預(yù)算草案以及現(xiàn)行預(yù)算制度提出意見和建議。

聽證會之前，溫州市人大常委會組織相關(guān)工委和預(yù)算審查專家，對45個市級部門的2013年預(yù)算草案進(jìn)行了預(yù)審。隨后，再選擇其中6個部門作為試點(diǎn)，對其預(yù)算草案開展重點(diǎn)審查并逐個表決。

這6個部門分別是市人力社保局、國資委、衛(wèi)生局、外事辦、人防辦、海洋漁業(yè)局。根據(jù)預(yù)審查意見，6個部門的預(yù)算草案都進(jìn)行了調(diào)整，共調(diào)整項目99個，涉及金額3136.62萬元。1月5日，6個部門調(diào)整后的預(yù)算草案均獲表決通過。

預(yù)算初審成效幾何？清理結(jié)余資金1.67億元，調(diào)整715個項目

近日，溫州市人大財政經(jīng)濟(jì)委員會在“兩會”期間召開會議，審查本年度溫州市的財政預(yù)算。在這次會議上，記者獲悉了溫州市推進(jìn)財政預(yù)算改革帶來的一些變化。

溫州市財政局提交的一份《關(guān)于溫州市2012年市級部門財政預(yù)算草案編制情況的報告》顯示，2013年市級45個提交市人代會審查的部門預(yù)算共安排33.8億元。此前，根據(jù)市人大初審意見，市財政局針對性地提出了9點(diǎn)整改意見并逐條加以落實，加大對2012年部門預(yù)算結(jié)余資金的清理力度，共清理結(jié)余資金1.67億元。

溫州市人大常委會預(yù)算工委提交的一份《關(guān)于2013年市級部門預(yù)算草案的初審報告》顯示，通過市人大常委會的審查，45個部門共調(diào)整項目715個，根據(jù)預(yù)算安排與工作任務(wù)相對應(yīng)的原則，調(diào)增項目經(jīng)費(fèi)5280萬元，調(diào)減項目經(jīng)費(fèi)6851萬元，有效促進(jìn)了部門預(yù)算的規(guī)范化、合理化。

據(jù)悉，溫州市人大常委會在此前審查過程中，發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算草案中存在不少問題。有的經(jīng)費(fèi)本來應(yīng)該屬于一般公用經(jīng)費(fèi)或者日常業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的，但一些部門卻巧立名目，設(shè)立了專項資金，比如招待費(fèi)、出國經(jīng)費(fèi)、中心組學(xué)習(xí)會經(jīng)費(fèi)、購置移動硬盤等。經(jīng)審查后，這些項目的經(jīng)費(fèi)全部予以取消。

溫州市人大財經(jīng)委員會認(rèn)為，這45個部門中的6個試點(diǎn)部門預(yù)算草案已經(jīng)根據(jù)審查意見的要求作了修改，較好地貫徹了溫州市公共預(yù)算改革精神，壓縮公用支出，加大民生支出，厲行節(jié)約，保證了部門重點(diǎn)工作的經(jīng)費(fèi)需求。

如何杜絕“亂花錢”？市級部門預(yù)算編制實施全程績效管理

預(yù)算績效管理，在國際上被稱為讓預(yù)算單位“不敢亂花錢”的改革。溫州市創(chuàng)新政府預(yù)算監(jiān)督方式，其目的在于從制度上有效保證財政資金分配“有章可循”，花完錢“有據(jù)可查”。

目前，溫州市財政局已經(jīng)按照推行公共預(yù)算改革的要求發(fā)出通知，決定對2013年市級部門預(yù)算編制實施全程績效管理。除人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等按定額標(biāo)準(zhǔn)核定外，部門預(yù)算支出在50萬元以上的項目全部納入管理范圍。預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，財政部門將對相關(guān)項目進(jìn)行績效跟蹤監(jiān)控，項目完成后抽取一定比例進(jìn)行抽查，以督促實現(xiàn)項目績效。

按照規(guī)定，除重大突發(fā)性事件外，財政部門將定期集中辦理各單位的預(yù)算追加和調(diào)整。如果試點(diǎn)部門預(yù)算年中追加超過年初預(yù)算的10%，財政部門要編制部門預(yù)算調(diào)整方案，報市人大常委會審查批準(zhǔn)。

如何杜絕“糊涂賬”？《人民日報》文章肯定溫州新探索2013年1月9日，《人民日報》發(fā)表文章說，預(yù)算監(jiān)督一直是各級人大及其常委會的工作重點(diǎn)之一，但是賬本看不懂、一本糊涂賬等問題依舊較為突出，溫州市人大的新探索值得肯定。

文章指出，溫州財政預(yù)算改革從“整體表決”到“分項審查”，從“攥著一個總數(shù)字”到“審查一沓報告”，有利于預(yù)算監(jiān)督落實到政府部門的每一個項目中，有利于深究每一筆預(yù)算安排的合理性，有利于保證政府的每一個作為更加體現(xiàn)民意、貼近民生。

長期關(guān)注政府預(yù)算改革的廣西財經(jīng)學(xué)院教授古炳瑋認(rèn)為，溫州市試行參與式預(yù)算，在預(yù)算編制過程中導(dǎo)入聽證制度，能夠讓社會公眾在預(yù)算決策中的權(quán)利得到進(jìn)一步體現(xiàn)。他建議，對因預(yù)算決策錯誤造成損失的，應(yīng)追究決策部門及直接責(zé)任人的行政責(zé)任、法律責(zé)任。只有提高審查的有效性和透明度，才能督促政府花盡量少的資金辦盡量多的實事，使政府行為更加務(wù)實、高效。