基層環(huán)境執(zhí)法困境及對策分析

當前基層環(huán)境行政執(zhí)法工作由于受諸多因素的影響，存在一些問題和不足，使許多環(huán)境違法行為得不到及時糾正和應有查處，一些環(huán)境管理制度和政策未能很好地落實。在依法治國，強化依法行政的今天，如何加大基層環(huán)境執(zhí)法力度是擺在我們面前的一項重要任務。為此，筆者根據(jù)在基層環(huán)境工作的實踐經驗，對基層環(huán)境執(zhí)法存在的問題原因進行剖析，提出了一些對策建議，以推進基層環(huán)保行政執(zhí)法工作的開展。

一、基層環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問題

1、環(huán)境執(zhí)法力度不夠

目前，基層環(huán)境執(zhí)法力度不夠，具體表現(xiàn)為建設項目管理力度不大，審批權得不到很好的落實，新的污染源不斷產生；排污費征收力度不大，存在人情收費、協(xié)議收費、隨意提高或降低征收標準，執(zhí)法的嚴肅性不夠等現(xiàn)象；一些限期治理企業(yè)遲遲完不成治理任務，限期治理成了“無期”治理，此種情況造成治理達標效率低，許多環(huán)境違法行為得不到應有的糾正和處理，如有的企業(yè)拒絕現(xiàn)場檢查，拒絕排污申報登記，拒交排污費等；集中整治、專項治理效果差，一些關閉企業(yè)過后又死灰復燃 。

2、環(huán)保行政執(zhí)法環(huán)境尚不理想，不同程度上影響了執(zhí)法質量。

違法處罰的不當。企業(yè)環(huán)境違法成本低，守法成本高是造成污染反彈、環(huán)境行政執(zhí)法不到位的一個因素。如有些企業(yè)違法排污作為降低成本，追求利潤的“捷徑”，環(huán)境法律、法規(guī)授予環(huán)保部門的一項重要處罰措施是罰款，而罰款的數(shù)額與企業(yè)違法情節(jié)、環(huán)境危害程度、違法得利不掛鉤。對于偷排行為，環(huán)保部門只能作罰款的行政處罰，不會影響企業(yè)的生產經營活動和違法所得。因此，違法成本低，守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素，污染反彈此起彼落，更顯環(huán)境行政執(zhí)法的不到位。

轉貼3、環(huán)保執(zhí)法隊伍缺乏生機和活力

環(huán)保隊伍缺乏活力，有些違法案件雖然受到了查處，但處罰卻得不到落實，雷聲大，雨點小；主要表現(xiàn)為環(huán)保部門職責不清，相互扯皮，執(zhí)法人員素質較差，有些根本不懂環(huán)保法律法規(guī)，不宣傳法律、不講政策，執(zhí)法程序混亂，破壞了環(huán)保執(zhí)法形象。環(huán)境執(zhí)法體制存在不足，沒有競爭約束機制，干與不干一個樣，干多干少一個樣，人浮于事。

二、原因剖析

上述環(huán)境執(zhí)法存在的問題是由諸多因素造成的，有人為因素、體制因素、內部因素和外部因素，還有法律法規(guī)不完備因素，歸納起來主要有：

1、地方政府行政干預仍存在

從機構設置上看，環(huán)境保護行政主管部門是同級人民政府的一個工作部門：從執(zhí)法內容上看，環(huán)境保護僅是政府法制工作的一方面內容。因此，在對與經濟活動等密切相關的環(huán)境保護工作進行管理時，環(huán)境保護部門面臨著處理經濟利益與處理環(huán)境利益相沖突的難題，又面臨著協(xié)調管理相對人和領導者關系的問題。環(huán)境保護部門受政府的直接領導，政府領導人往往成為某些具體環(huán)境行政執(zhí)法中的關鍵因素。領導的非法干預，有時會成為環(huán)境行政執(zhí)法中不易超越的障礙，主要表現(xiàn)為背離環(huán)境法規(guī)定的特批項目，對具體環(huán)境行政執(zhí)法進行干涉等，更有甚者，出于地方保護主義或者其他目的，有些地方的個別領導甚至縱容支持能給當?shù)貛斫洕娴奈廴菊摺＝洕系牡胤奖Ｗo主義在跨區(qū)域污染處理中已成為一個不容忽視的壁壘，已對環(huán)境執(zhí)法構成嚴峻的威脅。

2、現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)體系存在不足，給環(huán)境行政執(zhí)法帶來重重困難。

法規(guī)制定不完善。環(huán)境執(zhí)法涉及到許多政府職能部門，隨著環(huán)保力度的加大，“部門齊抓共管、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)督管理”的機制已初步形成，但有些部門職責交叉，影響了部門環(huán)境執(zhí)法的緊密配合。在自然保護區(qū)的環(huán)境管理、飲用水水資源保護區(qū)的建設與管理以及二氧化硫排污費的征收等方面都存在著部門環(huán)境執(zhí)法的不協(xié)調現(xiàn)象。有關的配套立法也存在遲緩問題，關于實施排污許可證、限期治理、環(huán)境監(jiān)測、飲用水資源保護等制度的配套法規(guī)至今尚不能及時出臺，導致在一些層面上無法可依。

執(zhí)法程序不完善。由于環(huán)境執(zhí)法程序的不健全，因而在環(huán)境行政執(zhí)法過程中存在著較嚴重的隨意性和盲目性。實踐中經常發(fā)生一些對環(huán)境行政執(zhí)法中技術性問題處理不當?shù)那闆r，如環(huán)境行政處罰決定書不明、用語不當?shù)龋⒂纱丝赡芤鹨恍幾h，影響環(huán)境行政執(zhí)法效果。

環(huán)境標準不完善。環(huán)境標準是國家進行環(huán)境監(jiān)督管理的技術基礎和準則，是環(huán)境行政執(zhí)法的尺度，在環(huán)境監(jiān)督管理中起著重要的作用。雖然我國目前已頒布了大量的環(huán)境標準，但還是不夠完善的，有的環(huán)境標準尚未制定，有的雖有污染物排放標準規(guī)定，但沒有收費規(guī)定等。

3、環(huán)保執(zhí)法手段滯后

因基層環(huán)保部門大部分經費緊張，沒有必要的執(zhí)法裝備，有的至今無交通工具，通信設施跟不上。另外，執(zhí)法的基礎工作監(jiān)測站建設不健全。有些就根本沒有監(jiān)測設備，有些設備通過計量認證，不能出據(jù)有法律效力的監(jiān)測數(shù)據(jù)，制約了環(huán)境執(zhí)法。

三、對策建議

環(huán)境行政執(zhí)法難的現(xiàn)象，不僅制約了我國環(huán)境法制建設的發(fā)展，也對我國經濟、社會的全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展造成了重大的負面影響，通過以下途徑，解決一些實際問題，也顯得十分必要。

1、理順相關立法機構的關系，完善我國的環(huán)境行政立法。

完善有關環(huán)境法律法規(guī)。盡快修改完善有關環(huán)境保護法律法規(guī)，在明確職責的同時，要設置相應法律責任。減少原則性規(guī)定，增強可操作性，使環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細化，并規(guī)定具體措施，增加環(huán)境保護部門強制執(zhí)行權限，規(guī)定具體監(jiān)督措施，如相關部門“不作為”，環(huán)保部門可有權向同級政府或法院提請責令改正或裁定撤銷，對法院不執(zhí)行由人大監(jiān)督執(zhí)行并追究領導的責任。

2、改革環(huán)境行政執(zhí)法體制，強化環(huán)境行政執(zhí)法手段。

明確地方權責，樹立正確政績觀。地方各級人民政府要對本轄區(qū)環(huán)境質量負責，環(huán)保部門依法對環(huán)境行使監(jiān)督管理權，各司其職。首先要加強政府主要領導干部的環(huán)境法法制教育，樹立科學的發(fā)展觀和政績觀，將節(jié)能減排目標與政績考核掛鉤；建立完善的領導干部環(huán)境保護實績考核制度，實行環(huán)境責任追究制，重大環(huán)境問題一票否決制。落實把環(huán)境保護納入政績考核是全面推進環(huán)保工作的根本舉措，是解決環(huán)境執(zhí)法的行政干預問題的有力措施，是環(huán)保部門參與綜合決策的有效手段。要推動黨委、政府和相關部門落實環(huán)保責任。

3、健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制，加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。

建立健全內部執(zhí)法監(jiān)督機制。在實際工作中，主動向人大常委會匯報環(huán)保執(zhí)法工作，接受人大常委會的法律監(jiān)督；建立執(zhí)法過錯責任追究制，對執(zhí)法過錯行為給予責任追究。積極推行政務公開，把行政執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結果、廉政工作制度、文明辦公規(guī)范、便民辦法、舉報辦法和電話等，一律向社會公布，把我們的執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下，加強社會和輿論的監(jiān)督。同時，要建立和完善了上級對下級環(huán)保部門的層級監(jiān)督，加強行政復議、備案等工作，使層級監(jiān)督規(guī)范化和經常化。實行執(zhí)法考核評議制度，對經考核評議不合格的，要限期調離執(zhí)法崗位。

4、加強干部隊伍能力建設，提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質。

加大經費投入，強化軟硬件建設。各級人民政府切實加強地方環(huán)境保護機構的軟硬件建設，使其能有效地獨立行使職權，使機構設置和人員編制與所負擔的任務相適應。大力提高環(huán)境行政執(zhí)法人員的素質，環(huán)境行政執(zhí)法工作人員的政治素質，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍標準化、規(guī)范化管理。強化硬件建設，對重點污染源安裝主要污染物在線監(jiān)控裝置，實現(xiàn)在線遠程定量化監(jiān)控，確保污源治理設施正常運轉和長期穩(wěn)定達標排放。

環(huán)境行政執(zhí)法是一項系統(tǒng)工程，我們只有立足本國的實際情況，迫切需要進一步深化行政執(zhí)法體制改革，切實轉變職能，真正建立起符合法治政府要求的行政執(zhí)法體制、權力運行機制，這是時代賦予我們的重任，我們也只有沿著這條路一直向前，真正使環(huán)境行政執(zhí)法有利于解放和發(fā)展生產力，有利于經濟社會的健康發(fā)展，真正做到執(zhí)法為民、執(zhí)法利民。

參考文獻

[1] 柳長君.《我國環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題與對策研究》[J]. 中國自然保護區(qū).2012年5月

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