我國事業(yè)單位改革歷程回顧與分析

事業(yè)單位改革是一個非常龐雜的工程，30多年的事業(yè)單位改革取得了巨大進展，但總體上來講，又嚴重滯后于公共服務發(fā)展的需要。為此，要客觀評價30年來的改革得失，就必須厘清事業(yè)單位改革的主要脈絡，并遵循事業(yè)單位提供公共服務的基本功能進行系統(tǒng)分析與考量。

一、事業(yè)單位業(yè)務恢復與公共服務職能延續(xù)階段（1978年—1985年3月）

這一階段從1978年12月黨的十一屆三中全會起至1985年3月科教文衛(wèi)體制全面推進改革止，主要特征就是業(yè)務的恢復與傳統(tǒng)職能的延續(xù)。建國后，我們采取了福利平均的政治取向和高度集中的計劃經(jīng)濟體制。政府始終將發(fā)展各項社會事業(yè)，向廣大人民群眾提供盡可能多的福利，作為重要任務之一。由于政府幾乎掌握著所有的社會資源，并按計劃使用和分配，直接舉辦事業(yè)單位可以在形式上確立主管部門的權威，保證事業(yè)單位作為政府完成各項公益服務的具體承擔者，一切活動都服從于政府的統(tǒng)一調(diào)度與安排。在隨后幾十年中，事業(yè)單位在提供公共服務方面發(fā)揮了主導作用。但是，文革時期對各項事業(yè)帶來的破壞嚴重地動搖了這個基礎。

為此，改革開放初期的事業(yè)單位還談不上改革，其任務只能以恢復和延續(xù)為主。改革的成效主要是通過業(yè)務的恢復與發(fā)展實現(xiàn)事業(yè)單位原有職能的延續(xù)。通過改革，恢復了被錯誤政治運動所破壞的事業(yè)建制、管理體制、員工隊伍，從而為事業(yè)單位發(fā)展奠定基礎；改革措施呈零星態(tài)勢，主要是自下而上的一些嘗試，生存是主線索，改革尚未成為事業(yè)單位的主旋律，也未有任何理論指導；事業(yè)單位的改革嘗試主要針對事業(yè)單位的運行機制，基本未涉及事業(yè)單位的管理體制。

二、簡政放權與市場化傾向下的公益職能弱化階段（1985年3月—1992年）

1985—1992年是改革的全面啟動階段。以1985年和1986年連續(xù)發(fā)布幾個《決定》和《意見》為標志，1985年3月，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》發(fā)布；4月，文化部《關于藝術表演團體改革的意見》發(fā)布，衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生工作改革的若干規(guī)定的報告》得到國務院批準；5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》發(fā)布；1986年4月，國家體委《關于體育體制改革的決定》發(fā)布。

1992年《中共中央、國務院關于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》提出對事業(yè)單位要實行企業(yè)化經(jīng)營：“現(xiàn)有的大部分福利型、公益型和事業(yè)型第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步向經(jīng)營型轉變，實行企業(yè)化管理”。

這一階段改革是在市場經(jīng)濟體制在我國初步建立起來的背景下進行的。改革的主要措施有：（1）針對傳統(tǒng)計劃體制對事業(yè)單位高度集中管理的弊端，首先通過行政首長負責制的普遍推行，以“簡政放權”為目標，逐步擴大了各類事業(yè)機構在人權、事權、物權、財權等方面經(jīng)營管理自主權，事業(yè)單位普遍實行了與績效掛鉤的包干制，以合同形式明確了國家與事業(yè)單位的關系，責、權、利相結合，打破大鍋飯。（2）通過公共資金供應機制和撥款辦法的改革，將事業(yè)單位劃分為“全額撥款”、“差額撥款”、“自收自支”和“企業(yè)化管理”等不同類型，以財政手段促進了事業(yè)單位經(jīng)營管理機制的轉換，促使事業(yè)單位面向市場提供服務，國家鼓勵部分事業(yè)單位自收自支、實行企業(yè)化管理，完全通過市場獲取資源。（3）針對事業(yè)資源配置格局與利用方式的條塊分割、相互封閉、自成體系的弊端，采用鼓勵事業(yè)單位“開放”、“聯(lián)合”、“協(xié)作”的政策，淡化了傳統(tǒng)的單一行政隸屬關系，提高了公共事業(yè)資源的綜合利用效率。

從改革的成效分析，改革初步打破了在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下所形成的事業(yè)管理模式，擴大了事業(yè)單位的管理自主權，提高了“事業(yè)”型產(chǎn)品的商品化和社會化程度，擴大了事業(yè)經(jīng)費的來源和渠道，增強了事業(yè)單位適應環(huán)境和自我發(fā)展的能力，緩解了各項事業(yè)發(fā)展的嚴重困難。

這一階段改革存在的問題主要在于：在“等米下鍋”的財政困局下，強化了“市場化經(jīng)營、自負盈虧”的公司化、企業(yè)化改革，而市場化傾向造成了公益職能的弱化和遺失，最終的結果是，這種“甩包袱”式的改革，不但沒有真正解決事業(yè)單位的生存問題，反倒激發(fā)了越來越深層次的社會矛盾，將改革堵在了“死胡同”。

三、政事分開與社會化傾向下的公益職能明晰階段（1992—2002年）①

1992—2002年是改革的深化階段。以1992年黨的十四大確立建設社會主義市場經(jīng)濟的目標為標志，改革進入了一個探索與市場經(jīng)濟體制相配套的新機制的階段。事業(yè)單位改革已不再僅僅依附其他改革和停留在對經(jīng)濟改革的借鑒，而是開始了自身改革價值的梳理，開始了政事分開與社會化目標的改革。

這一階段改革的主要思路和措施通過幾個關鍵性的政策文件可以較好地體現(xiàn)出來：1993年《政府工作報告》指出：事業(yè)單位要按照政事分開和社會化的原則進行改革。黨中央印發(fā)的《關于黨政機構改革的方案》和《關于黨政機構改革方案的實施意見》中明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，推進事業(yè)單位的社會化。1996年中央機構編制委員會出臺《關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》，再次明確事業(yè)單位改革要遵循政事分開、推進事業(yè)單位社會化的方向。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布，從立法高度初步明確事業(yè)組織的分類及各類事業(yè)組織（事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位）的性質、法人地位、管理體制等。2000年《國務院辦公廳轉發(fā)科技部等部門關于深化科研機構管理體制改革實施意見的通知》提出將部分仍作為事業(yè)單位的社會公益類科研機構“按非營利性機構運行和管理”。2002年黨的十六大報告進一步強調(diào)：“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”。

2000年中辦印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，事業(yè)單位人事制度改革力度加大，主要是推行聘用合同制度，建立崗位管理制度，實行公開招聘制度。同年中組部、人事部聯(lián)合發(fā)出了《關于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》，教育、科技、衛(wèi)生等事業(yè)單位人事制度改革的意見等陸續(xù)出臺②，標志著事業(yè)單位人事制度改革全面展開。2002年國務院辦公廳轉發(fā)人事部《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，全面推進包括聘任制、公開招聘、崗位管理、績效考核制度等內(nèi)部管理制度的改革。

這一階段改革的成效主要有：（1）事業(yè)單位自身改革價值已被認識到。國家開始從總體上部署事業(yè)單位改革，加強了對事業(yè)單位改革的宏觀領導③，各部門紛紛出臺措施，加大了事業(yè)單位改革的力度④。（2）事業(yè)單位公益性職能的組織定位得到明確。1998年發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確了事業(yè)單位是利用國有資產(chǎn)舉辦的公益性的“社會服務組織”，并正式建立起中國的事業(yè)單位登記制度。（3）政府與社會的職能關系已經(jīng)為學者和政策制定者所關注，“社會化”改革首先體現(xiàn)為國家確立鼓勵“國家、集體、個人一起上”、社會事業(yè)社會辦的方針，推動了民辦事業(yè)單位的發(fā)展。國家引入非營利機構管理與運行機制推進事業(yè)單位改革。

但是，這一階段改革同樣未能全面實現(xiàn)改革的目的，一些關鍵問題仍然沒有解決：（1）改革市場化傾向仍然在延續(xù)。減輕財政負擔，增強事業(yè)單位活力的制度慣性與追求利益的沖動未得到調(diào)整和約束，改革仍然明確要積極發(fā)展既為市場經(jīng)濟所急需又在經(jīng)費上實行自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位。（2）政事分開探索和政策成效有限。政事如何分開仍然沒有成熟的理論與改革實踐。政府管理與社會組織參與的分工尚未理清，非營利性組織發(fā)展方向逐漸淡化。“民辦事業(yè)單位”改稱為“民辦非企業(yè)單位”，正式將民辦事業(yè)單位從事業(yè)單位中分離出去。（3）制度實施缺乏保障。雖然在事業(yè)單位理論定位上明確了公益職能，但沒有相關的政策實踐保障，沒有解決實際公益職能履行問題，也沒有很好地將事業(yè)單位改革與公共服務體系建設結合起來。

四、分類改革下的公益職能強化階段（2003年以來）

這一階段以黨的十六大為分界線，尤其是2003年以來，是事業(yè)單位改革逐步強化公益性的攻堅階段。以黨的十六大提出突出社會管理和公共服務職能為標志，按照政事分開原則，以分類改革為主線，全面推進各類事業(yè)單位改革。2004年四中、2005年五中全會進一步提出“加快推進事業(yè)單位分類改革”。2007年黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出：“推進事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革。”

從2003年7月開始，文化體制改革試點工作在全國9個地區(qū)和35個單位展開。試點將文化事業(yè)單位分為公益性和經(jīng)營性兩類，前者以增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務為重點，后者以創(chuàng)新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力為重點。

2010年衛(wèi)生部等部委聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點指導意見的通知》，決定在各省、區(qū)、市已經(jīng)分別選擇1—2個城市（城區(qū)）進行公立醫(yī)院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進行公立醫(yī)院改革試點⑤。

2011年中共中央、國務院發(fā)布《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，明確提出“對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。并明確到2020年，建立起中國特色公益服務體系。”

與事業(yè)單位分類改革同步進行的是事業(yè)單位各項機制的改革深化。涉及事業(yè)單位機構編制、人事管理、收入分配、養(yǎng)老保險制度、財務管理和國有資產(chǎn)運營管理等機制全面推進。

2006年人事部和財政部發(fā)布《關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，事業(yè)單位進行了收入分配制度改革，建立崗位績效工資制度。崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分構成。

2008年國務院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》⑥。

2011年7月國務院辦公廳印發(fā)《關于分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》中發(fā)布了涉及分類、法人治理結構、財政、國有資產(chǎn)等9個配套文件。

2011年11月，《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》發(fā)布。至此，改革呈現(xiàn)了全面統(tǒng)籌推進的態(tài)勢。

這一階段改革的主要思路與成效：一是分類改革成為這個階段非常突出的主線。事業(yè)單位根據(jù)職能劃分為行政管理類、公益服務類和生產(chǎn)經(jīng)營類。二是強化公益性職能。對于保留下來的公益性事業(yè)單位，著重強調(diào)其公益服務職能。三是事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)制改革全面推進。對事業(yè)單位改革的訴求直接轉向內(nèi)部規(guī)制的不斷強化，主要體現(xiàn)在政事分開、管辦分離、機構編制、法人治理結構、人事管理制度、養(yǎng)老保險改革等方面進行了許多探索。

這一階段改革仍然存在問題：一是事業(yè)單位的管理模式仍然存在過度行政化問題。受制于政治體制改革和政府職能轉變的步伐，事業(yè)單位行政化傾向與行政化管理問題突出。二是改革出現(xiàn)了制度內(nèi)卷化傾向。在法人治理結構、人事管理和養(yǎng)老保險改革上的探索無法解決事業(yè)單位活力與公益服務發(fā)展問題。三是人員穩(wěn)定與公益精神沒有保障。由于改革的路徑很容易走向事業(yè)單位人員的進一步規(guī)制和減負上，而在其公益精神方面沒有太多涉及，事業(yè)單位人員的穩(wěn)定性難以保證，其公益職能同樣無法得到確實體現(xiàn)。

五、地方事業(yè)單位改革的嘗試與創(chuàng)新

與中央事業(yè)單位改革同步進行的是地方事業(yè)單位的改革創(chuàng)新。各地的做法千差萬別，但是按照中央政府事業(yè)單位改革的總體精神來講，歸納起來主要有以下幾點：

1.政事分開與管辦分離的模式探索積累一定經(jīng)驗。北京市海淀區(qū)成立了區(qū)政府公共服務委員會，將區(qū)衛(wèi)生、文化部門所屬公益性事業(yè)單位劃歸公共委管理。上海在衛(wèi)生領域組建了上海申康醫(yī)院發(fā)展中心，作為市政府辦醫(yī)主體，管理市屬的22家醫(yī)療機構，市衛(wèi)生局主要履行公共衛(wèi)生政策制定和行業(yè)監(jiān)管職能。江蘇無錫在教育、衛(wèi)生、文化、體育領域，分別組建了學校、醫(yī)院等管理中心，教育局、衛(wèi)生局等原主管部門不再直接管理這些事業(yè)單位，工作重點轉到全行業(yè)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標準、監(jiān)督檢查等職責上來。

2.事業(yè)單位分類改革在地方先行試點。以廣東省為例，廣東省在推進事業(yè)單位社會化和分類改革方面走得比較早。2007年，廣東省審議通過《廣東省事業(yè)單位分類改革試點指導意見》；2008年擬訂了《廣東省事業(yè)單位分類改革實施意見（征求意見稿）》，并于2009年在該省推進事業(yè)單位分類改革。此外，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市自2008年就已成為事業(yè)單位改革試點地區(qū)，按計劃應于2010年底結束并向全國推廣經(jīng)驗，但由于遇到諸多棘手難題，截至目前試點工作仍未結束。

3.事業(yè)單位改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革配套進行。從2003年開始的農(nóng)村配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個重要方面，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構一并進行改革。一些事業(yè)單位通過改制成為非營利組織，如湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中將5590個事業(yè)單位轉制為民辦非企業(yè)單位。廣東順德地區(qū)的事業(yè)單位改革直接與縣鄉(xiāng)和街道辦事處的改革緊密結合在一起，縣鄉(xiāng)以下事業(yè)單位工作人員直接作為政府雇員參與公共服務。

六、事業(yè)單位改革的總結反思

回顧改革開放30多年中國事業(yè)單位的改革歷程，可以看到，事業(yè)單位改革的成效還是非常大的，分類改革思路已經(jīng)明晰，事業(yè)單位活力得到很大提升，事業(yè)單位公共服務能力與水平有較大提升，基本適應我國公共服務事業(yè)發(fā)展的需要。尤其是2011年《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》為30多年的事業(yè)單位改革作了個系統(tǒng)梳理總結，并規(guī)劃了未來10年的改革目標和路線方針，明確提出“對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。到2020年，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系”，為事業(yè)單位改革發(fā)展最終確定了非常明確的方向。改革的最主要成效是明晰并確立了與市場經(jīng)濟相適應的事業(yè)單位分類改革思路與發(fā)展體系。非營利的公益性事業(yè)單位已成為事業(yè)單位的絕對主體，架起了政府與民生之間的橋梁，是政府向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的重要渠道。

但是，我們也要清醒看到，事業(yè)單位改革與發(fā)展仍然滯后于公共服務發(fā)展的客觀要求，仍然沒有實現(xiàn)改革的既定目標。究其根源，主要有以下幾點：

（1）從改革實踐而言，改革最核心目標一直在于減輕財政負擔，而非強化公益服務職能。減輕財政負擔始終是一條主線，雖然決策者多次否認，但是從政策制定的過程考慮，往往無法體現(xiàn)對公共服務供給的滿足，而更多的是減負的體現(xiàn)。包括事業(yè)單位人員的編制只減不增思路就是一個很鮮明的體現(xiàn)。各級政府改革的主要導向及推動力是減輕政府的財政負擔。為此各級政府對事業(yè)單位“放權讓利”，轉換事業(yè)單位經(jīng)營機制，促使事業(yè)單位面向市場提供服務，實行事業(yè)單位財務的獨立核算、自我積累、自我約束。一些公益性關乎國民公平和國家目標的事業(yè)單位，比如醫(yī)療、教育等也參與進來。

（2）事業(yè)單位追求自身利益的動機沒有得到有效規(guī)范，改革內(nèi)在動力明顯不足。事業(yè)單位改革初衷是為了解決自身運行經(jīng)費不足的問題，因此市場化訴求非常強烈，“創(chuàng)收”意愿日益高漲，加上追求自身利益的動機沒有規(guī)范，容易造成以犧牲社會公共服務目標來進行市場化改革，市場化傾向侵蝕了事業(yè)單位整體改革的成效，以致于醫(yī)患沖突、教育產(chǎn)業(yè)化、計劃生育亂罰款、婚姻登記亂收費等。但以往的改革過程中沒有對這種利益追求傾向加以規(guī)范。

（3）事業(yè)單位改革理論與政策基礎不充分。事業(yè)單位是中國獨有的一種組織形式，與國外的非盈利組織或公司法人體系都不一樣，如何有效改革始終是摸著石頭過河，而且改革涉及3000多萬人員，更為改革提出了難題。涉及社會組織問題一直又比較敏感，容易在行政管理體制改革中因其他因素中斷。

（4）改革始終缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署，部門之間缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，改革執(zhí)行步驟缺乏應有監(jiān)管，造成改革落實不到位的情況，各項改革存在制度內(nèi)卷化問題，各地的一些探索也僅限于局部突破，容易衍生新的問題。

當然，事業(yè)單位改革的思路已經(jīng)明晰。在我國公共服務發(fā)展體系基本規(guī)劃思路下，筆者認為，未來的事業(yè)單位改革與發(fā)展關鍵要切實注重頂層設計與具體實施策略的有機結合，具體而言，主要有以下幾點：

一是明確事業(yè)單位改革發(fā)展的目標是滿足公共服務發(fā)展體系發(fā)展需求。從建設服務型政府與和諧社會角度，中國事業(yè)單位改革的未來前景，不是弱化或消滅事業(yè)單位，而是強化其向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的效率與功能，從而使社會公益資源的配置更有效率并更為公平。改革不是減負，也不是甩包袱，一定是立足于公共服務發(fā)展的要求來設計。事業(yè)單位必須成為我國公共服務的主要供給主體，要明確事業(yè)單位的公益性職能定位，厘清自己在公共服務供給體系中的作用，真正提升自己公共服務的能力和服務質量。

二是完善改革配套政策體系的聯(lián)動性。事業(yè)單位分類改革不能簡單等同于事業(yè)單位改革，如何推進改革仍然需要總體設計和可行性的科學論證，尤其是各個配套文件存在制度內(nèi)卷化傾向，配套文件間的聯(lián)動性和科學性同樣需要論證。一些配套文件解決的是自身領域的問題，并沒有從公共服務體系的發(fā)展方向來設計。例如，事業(yè)單位人員定崗定編等思路，設計時可能有其科學性，執(zhí)行時最終的結果卻有較強的計劃體制的傾向，事業(yè)單位人員聘任制也沒有真正解決能上能下和能進能出的問題，必須對這些政策配套體系進行聯(lián)動性設計，尤其是對配套政策體系的進一步實施細則進行設計，確保政策的一致性與目標的可達性。

三是加強對事業(yè)單位的規(guī)范與評估。一直以來，由于政策不配套、制約機制和制度的缺失，造成一些事業(yè)單位對自主權的濫用，一味追求自身利益而忽視服務對象的利益，忽視社會的利益。要確保事業(yè)單位公益性職能定位，必須明確其職能履行的措施，要規(guī)范其內(nèi)部管理，并在財政上投入公益保障，基于事業(yè)單位改革的目標和配套政策文件精神，進行政策效果的階段性實際評估，并依據(jù)契約合同加強對事業(yè)單位的績效評估，從而確保改革的成果與改革的目標的一致性。

注釋：

①一些學者將1998年作為一個階段分界點，但是從事業(yè)單位的職能和改革的趨勢來講，1998年并沒有出現(xiàn)明顯的變化，1998年的前后時間段主要是社會化從政策語言到實踐的過程，因此，筆者在此將2002年作為這一階段的分界點。

②《關于深化科研事業(yè)單位人事制度改革的實施意見》、《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》、《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》等。

③1995年，中共中央、國務院專門召開了全國事業(yè)單位改革工作會議，對政府機構改革之后的事業(yè)單位改革進行了部署。

④1993年，國家教委發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》；1993年，國家體委發(fā)布《關于深化體育體制改革的意見》；1995年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加速科學技術進步的決定》。

⑤2009年4月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質，實行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，以建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。

⑥《方案》明確：從事公益服務的事業(yè)單位單獨建立基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔，實行與繳費相聯(lián)系的待遇計發(fā)辦法，逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放。

（作者系華潤電力人力資源副總監(jiān)，中國政法大學博士生）