蘭考大火催生孤兒保護制度化

2013年1月4日，河南蘭考縣的一位沒有養護條件的民間人士，在養護撿拾的棄嬰20多年之后，因家中不幸失火，導致七名被遺棄兒童在大火中死亡。這次悲劇之后，在中國引發了對孤兒和替代性養護新一輪的政策辯論，這個辯論的核心，是國家在孤兒和替代性養護中應該承擔的責任。

悲劇源頭

出于對社會正義和困境兒童的關注，媒體一方面試圖復原事件的真實過程，一方面對政府進行問責。在這個過程中，民政部門首當其沖，多個基層民政干部被解職。

但是，如果從正式的制度安排考察，民政部門對此事件沒有直接責任。因為，這個事件產生于一個事故和一個“制度空白”——中國尚未建立全面的正式的孤兒福利和保護制度。

火災事故有當事人的過失問題和當地主管防火部門的責任問題。而中國的被遺棄兒童主要由國有兒童福利機構負責收養和安置。在沒有進入這個正式的安置系統之前，棄嬰尚未進入民政部門的監護權限之內。

蘭考的民間養護人和這些被養護的兒童之間建立了非正式的監護和寄養關系。縣一級的民政部門更沒有被賦予足夠的權限、經費和制度手段，對這些已經被民間非正式收養的兒童提供福利和保護。這些保護可能包括：剝奪事實監護人的監護責任，由政府部門承擔起監護責任，對被遺棄兒童重新進行安排，保證他們的生命安全，衣食無憂，健康成長。

為了提供這一整套的服務和保護，需要有一整套的法律、組織、人事編制和經費安排。這些都不是縣一級的民政機構可以解決的問題。需要更明確的法律規定，更清晰的部門分工（例如，剝奪事實監護人的監護責任，就需要公安、司法、民政等多個部門的介入），以及更具體的兒童福利服務的安排。

因此，缺少全面的正式的孤兒福利和保護制度，是蘭考悲劇的主要原因。

最大的悲劇不在于發生了這樣的事件，而在于發生了這樣的事件之后，我們發現，我們缺少問責的對象：在現行的制度安排之內，沒有一個政府部門具有足夠的權威和相應的資源，能夠對被遺棄的兒童提供有效的保護和幫助。

不是一個或幾個政府部門的失職或者不作為，導致了悲劇的發生。而是兒童保護制度整體性缺位，導致了政府部門內，沒有真正能夠對孤兒群體負起全部責任的部門。缺少全面的正式的孤兒福利和保護制度，是蘭考悲劇的主要原因。

政府的努力

在蘭考事件發生之后，民政部要求，對孤兒和被遺棄兒童的養護進行排查，對個人和民辦機構收留孤兒中不具備養育條件和安全保障的，將孤兒接收并集中安置到兒童福利機構；對已經具備養育條件，本人又堅持養育孤兒的，民政部門要與其簽訂合辦協議，明確責權，納入到民政部門監管；對于已簽訂合辦協議，排查中發現安全隱患的，要限期整改；對于符合收養條件且有收養意愿的個人，應當依法辦理收養登記手續；對于借收留孤兒募捐牟利或操縱孤兒從事違法活動的，要積極協調有關部 門，依法予以嚴厲打擊。

民政部的這個要求，反映了在事件之后，政府在被遺棄兒童保護方面進行的正規化和制度化的努力。說明民政部對事件的性質有清醒的認識和正確的判斷。

但建立一個正規化和制度化的制度，對被遺棄兒童提供福利和保護，具有一些重要的標志。包括：第一，建立民政部門臨時監護的制度。當發現孤兒和被遺棄兒童的時候，在無法馬上認定替代性監護責任的時候，民政部門首先承擔起臨時監護的責任，保證兒童的安全。為了落實臨時的監護責任，民政部門可以采取多種措施，如安排兒童進入兒童福利機構，為兒童指定臨時的監護人，進行家庭寄養等等。

第二，為孤兒和被遺棄兒童進行永久性安排，確立正式的監護人和被養護的孤兒和被遺棄兒童的監護權歸屬。目前，民間存在大量的非正式寄養。親屬、民間善心人士和慈善機構，對失去父母照料的孤兒和被遺棄兒童提供照料和養護服務，雖然承擔了事實上的監護責任，但是，很多都沒有明確且正式地確認監護權歸屬。在這種情況下，對兒童的安全承擔責任的監護人是不清楚的。有些時候，孤兒的財產由誰保全也是不清楚的。政府部門和社會都無法對監護人問責。因此，建立正式的監護關系，是建立正式的孤兒和被遺棄兒童的福利和保護制度的第一步。

建立監護關系，要根據國家的法律，經過正式的法律和行政程序認定。一旦關系建立，兒童將獲得正式的身份，有權利享受所有兒童都應該享受的福利和待遇，也有權利享受孤兒才能享受的福利和待遇。

第三，在監護權正式建立之后，對被養護的兒童，監護和福利提供的責任有明確的分工和責任承擔人。從政府的角度來說，在建立了正式的監護關系之后，國家對該兒童的責任可以清晰定義，該兒童享受國家提供的正式的保護和福利。同時，政府也可以對監護人進行監督。保證孤兒和被遺棄的兒童接受合乎社會正常標準的供養和照料服務。當監護人不能對兒童提供正常標準的供養和照料服務的時候，政府有權利剝奪該監護人的監護權。

從監護人的角度來說，在建立了正式的監護關系，被賦予了正式的監護權之后，一方面，有權利要求得到來自政府的支持，另一方面，對兒童的安全和其他方面的健康成長負有不可推卸的責任，需要接受政府和社會的監督。在發生過失和事故的時候，要承擔法律責任。

政府的責任

政府在孤兒和被遺棄兒童的保護中，需要承擔主導責任。

蘭考的事件說明，孤兒和被遺棄兒童的養育，不能推給慈善人士和機構的供給。政府要承擔充分的、第一線的、主導的責任。慈善活動只能是對政府責任和國家福利的補充，而不能是替代。政府在孤兒和被遺棄兒童養護中應該承擔的主導責任包括：

第一，對孤兒和被遺棄兒童的生活，提供足夠的經濟保障，使這些兒童有一個體面的、和正常家庭中成長的兒童水平一致的成長環境。

第二，政府有責任保證所有的孤兒和被遺棄兒童在第一時間獲得有效的監護。無論監護人是政府部門、親屬和非親屬的寄養家長，都要使兒童的生命安全得到保障。

第三，為了兒童的最大利益，根據具體情況，為孤兒和被遺棄兒童做出長期的穩定的安排：確認或安排合格的監護人和有效的替代性養護，對監護人提供支持和監督，以保障孤兒和被遺棄兒童的權利得到實現。

在安排監護人和替代性養護的過程中，遵循兒童最大利益的原則，盡可能減少兒童在機構內養護的時間，讓兒童在家庭環境中成長，兒童的安置要考慮長期性和穩定性的原則，要考慮到孤兒和被遺棄兒童的身份認同和心理健康的因素等等。

增加對兒童福利的投入

在孤兒和被遺棄兒童養護的正規化和制度化的過程中，不能回避的問題之一是，沒有政府的投入，就沒有有效的兒童福利和保護制度。因此，正規化要求政府大大增加對兒童福利的投入。這包括：

第一，從中央到地方，建立正規的、有足夠權威的兒童福利主管機構，以及福利提供的執行系統。目前，可以考慮在民政部門首先建立從中央到地方的、統管兒童福利和保護的執行系統。把現在的兒童福利院系統和流浪兒童保護系統整合擴大，進行職能改造，作為未來的兒童福利和保護的核心執行系統。兒童福利和保護制度，應該深入到社區。就孤兒和被遺棄兒童的保護，至少應該深入到縣一級的民政部門。

第二，為了提供有效的兒童福利和保護服務，需要從上到下，大大增加兒童福利部門的人員編制和經費，保障民政部門擁有足夠的人力和物力，對所有需要養護的孤兒和被遺棄兒童，提供有效的保護。

第三，要建立有效明確的問責制度；在建立了正式的兒童福利和保護制度的基礎上，在國家對兒童保護配置了足夠資源的條件下，對相關的政府部門建立明確的問責制度。政府的兒童福利部門有責任收集和定期公布基礎數據，如孤兒和被遺棄兒童及其他需要保護的兒童的數量和類型，年底在院數量，離開數量，死亡率、收養率，家庭寄養和機構養護所占的比率，康復有效率，入學率和就業率等等。保證孤兒和被遺棄兒童的成長狀況受到社會的有效監督。

全社會的努力

在中國建立正規化和制度化的兒童福利和保護制度，涉及國家的大量資金投入，涉及多個政府部門，不是民政部門一家就能解決的問題。

事實上，民政部門在這個方面已經做了多年的努力，在2006年建立了中國第一個兒童福利的行政機構：兒童福利處。

在任何國家，建立一個新的福利制度，都是重要的政治博弈和經濟選擇的結果。因為孤兒和被遺棄兒童在人口中的比重極低，這個困境兒童群體自己完全沒有政治聲音，在任何國家的政治博弈中，如果沒有公民社會的努力和政府民間社會共識的形成，都不容易得到重視。

因此，在中國建立正規化和制度化的兒童福利和保護制度，僅僅依靠民政部門一家的努力，少量的兒童福利組織和社會政策的學者呼吁，都不足以實現這個目標。

蘭考事件可能是一個契機，幫助整個社會反思兒童福利政策，最大限度地動員社會公眾參與，建立社會共識。把建立正規化和制度化的兒童福利和保護制度，提到中國最高的政治議事日程，并推動問題的解決。