體制松綁助力新聞網站發展

摘 要：新聞網站的轉企改制工作從10家網站試點到全面鋪開正迅速推進。本文梳理了我國新聞網站由新聞單位開辦、依托新聞單位開展業務的歷史背景，分析了目前新聞網站運行模式存在的弊病。闡述轉企改制有望解決多年來困擾新聞網站發展政企不分、管辦不分的狀況，推動新聞網站培育核心競爭力、建立科學決策機制、獲得獨立自主的經營權。本文期望通過剖析新聞網站的轉企改制的初衷和目的，對于業者在轉企改制方案的頂層設計上有所幫助。

關鍵詞：新聞網站 轉企改制 文化體制改革

【中圖分類號】G221 【文獻標識碼】A

黨的十八大提出全面建成小康社會、建設中國特色社會主義文化強國目標，需要政治、經濟、文化和社會等各方面的全面協調發展。在當今這個文化與經濟、政治相互交融的世界，文化是一種生產力，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越突出，越來越重要。改革開放以來，文化賴以生存和發展的經濟基礎、體制環境、社會條件都發生了巨大變化，改革文化體制已經成為推動社會主義文化大發展大繁榮題中應有之義。自從黨的十六大報告闡明了“文化建設和文化體制改革”的具體任務以來，文化體制改革已取得顯著成效，電影、出版等行業轉企改制工作即將完成，一大批文化企業煥發出新的生機和活力，文化產業成為各地新的經濟增長點。

2009年9月，國務院新聞辦公室發布了關于印發《重點新聞網站轉企改制試點工作方案》的通知，對包括新華網、人民網和央視網在內3家中央重點新聞網站和千龍網、東方網等7家地方重點新聞網站轉企改制試點進行了部署。2011年初，在前期試點基礎上要求全面推進中央和地方新聞網站轉企改制工作。新聞網站作為中央和地方主要新聞單位開辦的新聞互聯網站，在過去十余年的發展中，在加強網絡新聞傳播、引導網絡輿論、推動中國特色網絡文化建設和發展方面發揮了重要作用。當前，網絡輿論形勢錯綜復雜，互聯網新技術和應用層出不窮，如何通過轉企改制做大做強新聞網站，使其進入市場后能與商業網站同臺競技、如何從頂層設計構建確保黨對新聞宣傳工作的領導和現代企業制度相融合的機制，已成為所有業者和行業管理部門不可回避的問題。

一、新聞網站及其體制改革的范圍界定

國務院新聞辦公室和信息產業部2005年9月25日聯合發布了《互聯網新聞信息服務管理規定》，①將通過互聯網登載新聞信息、提供時政類電子公告服務和向公眾發送時政類通訊信息統稱為互聯網新聞信息服務。對開辦互聯網新聞信息服務的單位分為三類：1.新聞單位設立的登載超出本單位已刊登播發的新聞信息、提供時政類電子公告服務、向公眾發送時政類通訊信息的互聯網新聞信息服務單位；2.非新聞單位設立的轉載新聞信息、提供時政類電子公告服務、向公眾發送時政類通訊信息的互聯網新聞信息服務單位；3.新聞單位設立的登載本單位已刊登播發的新聞信息的互聯網新聞信息服務單位。同時，《互聯網新聞信息服務管理規定》明確前述第一類新聞網站的開辦主體只能是中央新聞單位，省、自治區、直轄市直屬新聞單位，以及省、自治區人民政府所在地的市直屬新聞單位。前述第三類互聯網新聞信息服務單位作為開辦母媒體的延伸和補充，運作模式和影響力往往跟隨母媒體聯動，獨立性較差；第二類互聯網新聞信息服務單位開辦主體復雜，職能以匯聚轉載為主，發布新聞的媒體屬性不完整。由此，第一類互聯網新聞信息服務單位新聞媒體屬性最為健全，通常具有國家行政事業單位背景。本文重點研究該類新聞網站的轉企改制，下文新聞網站均指該類互聯網新聞信息服務單位。

目前，依法設立的報社、廣播電臺、電視臺和通訊社等新聞單位開辦、經國務院新聞辦公室確定的中央重點新聞網站有12家，地方重點新聞網站有40余家。這些新聞網站的管理和運營體制分為三種情況：第一種完全作為開辦新聞單位子媒體運行，資金來源主要依靠中央或地方財政資金；第二種以公司化方式運行，通常由多家新聞單位聯合投資開辦，由一家主要新聞單位實際控制，掛靠管理；第三種是“事業單位+企業化經營”的體制，是目前多數新聞網站的體制類型。

二、我國新聞網站的發展狀況和分類

1.我國新聞網站的發展狀況

就在中國1994年獲準接入國際互聯網后不久，首家網絡新聞媒體《神州學人》網站（www.chisa.edu.cn）于1995年1月12日開通，創辦這個新聞網站的媒體是由教育部主管、中國教育報刊社主辦的《神州學人》雜志。

隨后幾年，傳統主流媒體紛紛觸網：《中國貿易報》和《中國日報》分別在1995年第四季度成為國內首家在國際互聯網發行的中文和英文報紙；中國新聞社1995年4月成為首家走上國際互聯網的中國通訊社；廣播電視播出機構中的廣東人民廣播電臺和中央電視臺也在1996年建立了自己的互聯網站，成為我國最早發布中文信息的網站之一。國務院新聞辦公室因其自身“制定互聯網新聞事業發展規劃，并指導協調互聯網新聞報道工作”的職能，②也于1997年1月1日開通首個中國網絡新聞媒體的綜合平臺“中國互聯網新聞中心（中國網）”。此后，《人民日報》創辦的人民網、新華社主辦的新華網等主流媒體陸續開辦新聞網站。

政府鼓勵和支持發展網絡新聞傳播事業，為人們提供了豐富的新聞信息，同時依法保障公民在互聯網上的言論自由，保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。③在國際互聯網開通和提供服務的最初幾年，中國的新聞網站就由新聞機構密集開辦，成為互聯網海量內容的不竭源泉。大量商業網站在中國也得到了飛速發展，網絡信息呈爆炸式增長，其中不乏新浪、搜狐、網易等提供新聞信息轉載服務的網絡門戶。

為規范網絡信息輿論環境，政府制定并出臺了多項網絡信息管理規定，規范我國互聯網信息的內容傳播和新聞宣傳。1999年10月，《中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》出臺，明確將互聯網新聞宣傳工作和新聞網站建設納入國家戰略。國務院新聞辦公室、信息產業部分別于2000年11月7日和2005年9月25日聯合頒布的《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》和《互聯網新聞信息服務管理規定》，對發布和轉載互聯網新聞的網站進行了明確分類，并對開辦和提供相關服務的行政審批做出進一步規范，各類新聞網站逐漸步入健康發展階段。

隨著互聯網的快速普及和上網人數的不斷增加，新聞網站已經成為主流媒體的新陣地、傳播先進文化的新平臺，不僅擴大了權威新聞信息傳播的廣度，而且為傳統媒體自身發展拓展了新的空間。一批著名的商業網站也成為人們獲取新聞信息的重要渠道。據統計，現在80%以上的網民主要依靠互聯網獲取新聞信息。網絡媒體的發展不僅提高了新聞傳播的時效性、有效性，而且在報道重要新聞事件中發揮了獨特作用，充分滿足了人們的信息需求。④

2.我國新聞網站的分類

我國目前已經逐步構建起由中央重點新聞網站、中央主要媒體新聞網站、地方重點新聞網站、省市大型媒體聯合新聞網站、行業報紙建立的專業性垂直新聞網站、政府網站、商業網站組成的，多層次、全方位的網絡信息傳播布局。在管理實踐中，根據各個新聞網站傳播能力、影響力和媒介特點，我們通常把以下幾類新聞網站作為發展的重點。

（1）中央重點新聞網站

2000年3月底，《國際互聯網新聞宣傳事業發展綱要（2000—2002年）》正式發布，該綱要提出了互聯網新聞宣傳事業建設的指導原則和三年奮斗目標，拉開了從中央到地方新聞網站建設發展的序幕。2000年，人民網、新華網、中國網、國際在線、中國日報網5家新聞網站獲得互聯網新聞管理機構國務院新聞辦公室批準，晉級第一批中央重點新聞網站。到2012年底，共有12家中央級新聞機構開辦的網站被確定為中央重點新聞網站，分別是人民網、新華網、中國網、國際在線、中國日報網、中青網、央視網、中國經濟網、中國臺灣網、中國西藏網、光明網和中國廣播網。

（2）地方重點新聞網站

《中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》和《國際互聯網新聞宣傳事業發展綱要（2000—2002年）》兩文下發后，地方新聞網站進入全面發展階段。地方各大媒體相繼按照相關部署，開辦了新聞網站，北京千龍網、上海東方網、天津北方網、福建東南新聞網等相繼誕生。一些地方新聞網站由多家省級新聞單位聯合開辦，例如：千龍網就是經國務院新聞辦公室和中共北京市委宣傳部批準，由北京日報社、北京人民廣播電臺、北京電視臺、北京青年報社、北京晨報社等京城主要傳媒共同發起和創辦的。

（3）其他新聞網站

除重點新聞網站外，依法設立的報社、廣播電臺、電視臺和通訊社等新聞單位以及中央、地方國家機關各部門和行業設立的新聞單位也開設有從事互聯網新聞信息服務的新聞網站。

此外，新浪、搜狐、網易、騰訊等商業網站也陸續獲得《互聯網新聞信息服務許可證》，主要承擔互聯網新聞信息轉載服務。因其設立主體、股東背景、資金來源、管理方式等均為徹底的企業化經營模式，不在此文中討論。

三、我國新聞網站的主要特征

我國新聞網站經過多年發展，具備以下幾個特征：

1. 新聞網站已經完全具備社會媒體屬性

截至2012年底，中國網民數已達到5.64億，網絡新聞成為以較高使用率排在受眾最廣的網絡應用中。根據美國學者的標準，一種媒體的使用人口達到全國人口的20%以上，才能被稱為大眾傳媒。⑤結合網民群體總數和網絡新聞應用比重的數據來看，當前我國網絡新聞受眾廣泛，互聯網已經成為網民獲取新聞的重要途徑。新聞網站在網絡新聞發布、搜索引擎和微博等社交媒體中的新聞源頭作用日趨凸顯。

2. 新聞網站繼承了我國媒體行政壟斷性

按照國務院新聞辦公室和信息產業部頒布的《互聯網新聞信息服務管理規定》，對開辦互聯網新聞信息服務單位應進行分類審批和管理。當時的國家廣播電影電視總局2010年4月1日通告執行的《互聯網視聽節目服務業務分類目錄（試行）》，將互聯網視聽節目服務業務分為四類，其中僅第一類為全業務服務，其他三類業務中，均在節目類型、制作模式、傳播方式等方面加以限制。⑥

由此可見，政府對新聞網站及其業務的分類管理仍舊沿襲了傳統媒體的管理方式。本文所研究的新聞網站在業務許可上也天然繼承了其開辦主體的行政壟斷性。

3. 新聞網站提供的服務是準公共產品

我國新聞網站擔負著傳播新聞、傳播知識、提供娛樂，豐富生活、刊播廣告、服務經濟的重要職能，其所提供的互聯網新聞信息服務屬于準公共產品。所謂準公共產品，是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，⑦對于準公共產品的供給，也就是本文所討論的新聞網站提供服務的供給上，目前采取的還是政府主導的模式，但是制度安排的效用遞減和傳統體制內在的弊病，使其無法經濟、有效地提供服務，而且有時存在著過度提供、財政負擔過重和無法迅速回應公眾多元化需求等諸多問題。

基于此，我國正在進行的文化體制改革要求政府選擇更為有效的供給制度安排，具體在新聞網站的轉企改制上，就是要通過對現有體制的改革，利用市場資源配置和公司主體的經營與技術優勢，實行政府和市場共同分擔的有效服務，來滿足公平和效率價值，降低公共財政的支出，提高公眾滿意度。

4. 新聞網站具有政治性

我國的新聞網站成立之初，就有傳播新聞、引導輿論的職責。新聞網站的信息傳播是有選擇的傳播，扮演社會把關人的角色。新聞網站擔綱反映輿情、引導輿論的工作，建構受眾的信息和全面認知。

近年來，西方一些國家積極組織對我國的“公共外交”⑧“網絡外交”，通過互聯網向我國滲透西方的所謂“民主和自由”。⑨例如，美國總統奧巴馬首次訪華前便由美國駐華大使館精心組織中國博客吹風會；在上海與中國青年對話時，也精心設計引出自由上網和使用Twitter（推特）的話題；美國副總統拜登訪華按網友推薦品嘗北京小吃等網絡熱議事件均是美國政府對華“巧實力外交”⑩的具體表現。網民在論壇和博客的大量轉發往往不能反映現實情況的全貌，而新聞網站后續的客觀報道就成為多角度呈現事實原貌、引導網民輿論的重要渠道。

四、全面理解新聞網站轉企改制是改革成敗的關鍵

清華大學新聞與傳播學院副院長崔保國在關注新聞網站轉企改制的文章《轉企改制是大機遇更是大挑戰》中指出，互聯網產業是個創意產業，是人才、技術、市場、資本的結合體，一流的人才要靠先進的管理體制和優厚的福利待遇來吸引，傳統的傳媒體制機制做不到，現有的資金能力也不具備進軍新媒體的規模和實力。轉企改制、上市融資、迅速擴大事業發展是必由之路，只有這樣才能從社會上獲得充足資本，以獲得傳媒的快速發展。

具體到新聞網站轉企改制過程中的重點環節，中宣部文化體制改革和發展辦公室副主任、國家行政學院、中國政法大學兼職教授、北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員高書生言簡意賅地概括為“資本”和“人”。他在2009年7月南京召開的全國文化系統文化產業工作現場會上談到，資本包括國有資產和社會資本兩個方面，人指社會保障和收入主體兩個方面，這四個方面分別由政府和市場分工承擔，政府管國有資產和社會保障，市場負責社會資本和收入主體。

將新聞網站的轉企改制放入我國事業單位分類改革的大背景中看，事業單位曾為國民經濟增長做出巨大貢獻，同時也帶來諸如機構重疊、效率低下、壟斷經營的負面效應。具有事業單位性質的新聞網站在發展過程中也具備這個類似特點。長期致力于財政、國有資產管理和公共管理領域研究的上海財經大學教授莊序瑩在《事業單位改革與發展》一書中指出，僅僅以減輕政府的財政投入負擔為目的、以轉企改制為手段的改革，不是事業單位改革的正確路徑，往往對改善其應當承擔的公益事業服務的質量沒有幫助，反而導致實踐中將無法贏利的公益性事業單位推向市場的錯誤做法，繼而損害了公眾利益。當我國的事業單位涵蓋政府部門、競爭性企業、社會公共服務等多個部門，提供純公共產品、私人物品和混合產品的時候，簡單地用一刀切的模式進行維持或改革都不是可取之舉。經過多年、多地試驗摸索出的事業單位分類改革，目前成為最被認同的改革形式。按照從事活動的性質一般把事業單位分為生產經營型、行政執法型、公益型的三種類型，事業單位的改革路徑逐漸清晰。新聞網站轉企改制的整體安排和進度，也符合莊序瑩總結的分行業進行、以各行業主管部門為主導的改革特點。上述《事業單位改革與發展》一書，同時提出了事業單位分類改革中的七個亟須注意的突出問題，在新聞網站的轉企改制中以下三點尤為重要：一是有效劃分新聞網站的類型；二是需要權威部門的行業管理和對轉企改制工作進行整體部署；三是理順行政管理體制，建立適應轉企改制后運行的內部管理機制和外部監督機制。

在中共中央宣傳部文化體制改革和發展辦公室編著的《文化體制改革經驗100例》一書中，總結了各地和各種文化單位的改革經驗，更為重要的是文集系統歸納了文化體制改革的六大重點：培育新型的市場主體、深化文化事業單位改革、創新公共文化服務運行機制、發展壯大文化產業、改進宏觀管理轉變政府職能、完善配套政策加強組織領導。其中，與新聞網站相關的三個案例分別從市場主體建立、深化事業單位改革和做強文化產業三個方面，側面佐證了新聞網站轉企改制的必要性和著力點。例如，天津北方網通過創新體制和發展產業相促進，建立了現代企業制度、正確引導網絡輿論、努力拓展市場空間，年收入和利潤連續以兩位數增長，位居全國地方新聞網站前列。上海文廣新聞傳媒集團（事業性質）旗下的上海東方寬頻有限公司通過建立版權保護系統，以合作推動外宣工作，搭建網絡立體外宣平臺的成功案例。中央電視臺旗下央視國際網絡有限公司成立后，著力通過推動內容形式、技術手段、體制機制和運營模式創新，增強傳播力和影響力。針對中國網絡電視臺的發展，濟生在《新聞戰線》撰文以搶占制高點褒贊了中國網絡電視臺的創新意義，稱“其公司化架構、企業化運作模式，探索提升公共服務能力與提高產業化經營水平新路的發展模式”，并賦予形成政府管理、企業運作、中介協調、全民參與的運行機制的嶄新期待。

新聞網站轉企改制的目的是發展，一是新聞網站自身的發展，二是新聞網站管理機制的發展。新聞網站轉企改制最大的變化是能不能吃“財政飯”，斷了炊怎么辦？中央財經大學副教授、文化創意研究院執行院長魏鵬舉在《文化體制改革與我國公共文化資金管理創新》文中指出，文化體制改革改變著中國單一的事業型文化部門類型，社會化、市場化、公共化、多元化的文化發展格局日益呈現。這個背景下，我國亟待建立和完善適應公共財政建設和文化體制改革發展的新型公共文化投入機制與管理模式。他提出了改善公共文化投融資的創新機制，提議建立多渠道籌資、多種投入主體、多種所有制形式的公共文化資金管理機制。隨著公共文化資金的多元化，必然要求在新聞網站等轉企改制單位中實行多元化的資金管理模式。新聞網站的轉企改制，除了業務發展和資產、資金管理模式的變化，首要的還是人力資源的管理。新聞網站等文化企業最寶貴的資源是人，人是文化企業持續生產和創作文化作品的生產者。轉企改制的根本目的是進一步解放和發展新聞網站的生產力，推動新聞網站的發展和繁榮。人作為主導生產力的、具有思維能力的要素，對生產力的發展起著至關重要的作用。解決好人的問題，激活了人的積極性和創造性，在一定程度上就抓住了轉企改制的關鍵。清晰了方向和重點，新聞網站轉企改制后做什么、怎么做是形式轉換過程中必須提前考慮的問題。崔保國在《轉企改制是大機遇更是大挑戰》一文中強調，現有的運營模式無論從成熟度還是從效益規模還都屬于成長階段，在我國新聞網站轉企改制之后的重點就是要完善商業模式，進一步擴展經營架構和經營規模，進一步調整戰略布局和愿景規劃。

通過轉企改制推動新聞網站的快速發展，是文化體制改革的重要組成部分。作為從業者，我們有必要厘清這幾項基本問題，從發展歷程和全局視角去看待轉企改制工作，方能抓住改革機遇和時機，取得發展實效。

（作者單位：中央電臺央廣新媒體）

（本文編輯：呂曉虹）

注 釋

①中華人民共和國國務院新聞辦公室、中華人民共和國信息產業部.：《互聯網新聞信息服務管理規定》【OL】.http：//www.scio.gov.cn/zcfg/zcfg/200906/t341493_2.htm。

②國務院新聞辦公室：國務院新聞辦公室職責，【OL】. http：//www.scio.gov.cn/xwbjs/xwbjs/200905/t306817.htm。

③國務院新聞辦公室：《中國互聯網狀況》白皮書.，人民網【OL】.http：//politics.people.com.cn/GB/101380/11813816.html。

④國務院新聞辦公室：《中國互聯網狀況》白皮書.，人民網【OL】 http：//politics.people.com.cn/GB/101380/11813816.html。

⑤王再承 《網絡成為成熟媒體的特征分析.》，載《新聞大學》2003年第03期。

⑥國家廣播電影電視總局：互聯網視聽節目服務業務分類目錄（試行）.【OL】http：//www.sarft.gov.cn/articles/2010/04/01/20100401152707820019.html

⑦百度百科：http：//baike.baidu.com/view/738355.htm

⑧唐小松、王義桅 《美國公共外交研究的興起及其對美國對外政策的反思》，載《世界經濟與政治》2003年第4期【OL】，http：//www.cas.fudan.edu.cn/picture/1488.pdf。

⑨閔大洪 《美國政府的對華網絡外交. 中國新媒體發展報告》，社會科學文獻出版社2011年版，第25頁。（2011）【R】P.025

⑩蔣國鵬 《奧巴馬“巧實力”外交露端倪》，新華網：【OL】http：//news.xinhuanet.com/word/20009-03-/12/content_10994977.htm。

參考文獻

1.莊序瑩 《事業單位改革與發展》，上海財經大學出版社，2009年版。

2.中共中央宣傳部文化體制改革和發展辦公室 《文化體制改革經驗100例》，學習出版社，2009年版。

3.劉克利 欒永玉 《中國文化體制改革與建設研究》，中國人民大學出版社，2009年版。

4.尹韻公等 《中國社會科學院新聞與傳播學院 2011中國新媒體發展報告》，社會科學文獻出版社，2011年版。

5.崔保國 《2011中國傳媒產業發展報告》，社會科學文獻出版社，2011年版。