譚克敏與抗戰時期貴州的新縣制改革

摘要：國民政府于1935年結束地方軍紳勢力長期控制貴州的局面。隨后在縣以下推行保甲制，加大國家權力向地方社會滲透的力度，希望將基層社會全面納入國民政府的掌控之中，但收效甚微。1940年，譚克敏就任貴州省政府民政廳長后，開始大力推行新縣制，內容包括整理行政區域、調整行政機構、創建民意機關、訓練基層干部等諸多方面。譚克敏作為貴州出生的本土官員，其主持的民政廳成為貫徹中央意志和協調地方利益的關鍵機構。在人才缺乏、經費拮據的情況下，通過新縣制的實施，國家權力在貴州基層社會以前所未有的力度向下滲透。

關鍵詞：譚克敏 新縣制 貴州 國民政府

中圖分類號：K26 文獻標識碼：A 文章編號：1000-8705（2013）01-96-103

國民政府于1935年結束地方軍紳勢力長期控制貴州的局面，隨后在縣以下推行保甲制，加大國家權力向地方社會的滲透力度，希望將基層社會全面納入國民政府的掌控之中，但收效甚微。1937年，蔣介石派實業部長吳鼎昌擔任貴州省政府主席，不久又兼任滇黔綏靖公署副主任和貴州省保安司令，總攬貴州軍政大權。吳作為中央委派官員，其施政方略多作眼于中央政府需要和全國局面考慮。1940年，譚克敏就任貴州省政府民政廳長，在譚克敏主持下，民政廳成為國民政府影響貴州地方社會和推動國民黨政權向基層延伸的關鍵機構。通過實行新縣制，縣以下建立鄉（鎮）、村兩級基層政權，各縣級政權結束了基層政權的歷史。近年來，新縣制逐漸成為學界關注的熱門領域，有從宏觀層面研究國民黨實施新縣制的目的、成效和意義，有從微觀層面討論不同區域實施新縣制的具體情況，并有相關專著和學位論文面世。但已有成果傾ll重區域性研究，且多集中于新縣制實行較早的省份，關于新縣制在貴州的實施情況尚未受到學界關注。盡管現有成果不乏高水平研究，但中國地域遼闊，各地區的地理、歷史、經濟、政治和文化狀況都不一樣，新縣制在不同的省份和地區的實施情況也不盡相同。系統考察譚克敏對貴州新縣制的推動，審視在新縣制實施中提出的種種措施以及面臨的諸多困難，不僅可能深人了解國民政府統治時期貴州鄉（鎮）村兩級政權組織產生的歷史、組織方式和運行機制，且而還有助于認識抗戰時期基層社會的變動和對當時貴州經濟社會發展的影響，也有助于了解抗戰時期國民政府新縣制實施的全面概況。

一、譚克敏主持民政廳前貴州的狀況

譚克敏（1896—1952），字時欽，貴州平越（今福泉）人。畢業于北京大學哲學系，歷任中國國民黨中央黨部青年部秘書、國民革命軍第八路總指揮部政治處主任、甘肅視察員。1930年任國民政府軍政部秘書，193l年任甘肅省政府委員兼財政廳廳長。1933年起，任青海省政府委員兼民政廳廳長、省政府秘書長、財政廳廳長等職。1940年12月至1945年10月任貴州省政府委員兼民政廳廳長。1948年當選為行憲國大代表。譚克敏與貴州政治結緣始于1928年奉北伐軍總參謀長李濟深之命回貴州考察，并負責與周西成聯絡協議，勸其參與北伐大業。“七七事變”后，奉何應欽電召，回貴州就任省政府委員兼民政廳長，開始其在貴州推行新縣制的歷程。

新縣制實施之前，貴州省內大部分地區沒有鄉、鎮一級建制，縣以下是區、團、保、甲。國民政府取得政權后，貴州形式上納人管轄范圍，改省行政公署為省政府，將政務廳改為民政廳，作為管理基層政權的政務機構。并遵從“總理遺教”，實施“訓政”，地方自治則為訓政時期中心工作。地方自治的內容為：“選派合格人員協辦自治，設立籌辦自治機關，養成自治人才，確定自治經費，規定縣以下為自治區域，清查戶口，訓練民眾試用政權，完成縣自治八項。”1929年，國民政府修改《縣組織法》，頒布《鄉鎮自治實行法》、《區自治實行法》，將區、村（里）、間、鄰四級組織中的村改為鄉，里改為鎮。1930年起，貴州開始實施地方區域自治，省內開始劃設鄉、鎮；規定百戶以上的村寨設鄉，不滿百戶的聯合附近的村寨編為鄉，鄉設鄉公所和鄉長。百戶以上的場街設鎮，不滿百戶的場街設鄉，鎮設鎮公所和鎮長。鄉、鎮上屬區，下轄間、鄰。1932年，國民黨中央政治會議通過《地方自治原則》，確定縣以下的鄉鎮村等均為自治團體，受縣政府指揮監督。地方自治分為三期：（一）扶植時期，在此時期，縣市參議員由縣市長聘任部分專家組成，負責籌備地方自治；（二）自治開始時期，在此時期，縣市長由政府任命，縣市議會由人民選舉，鄉鎮村長由人民選舉；（三）自治完成時期，此時，縣市長、議會、鄉鎮村長均民選，人民開始實行罷免、創制、復決各權。形式上國民政府在基層社會建立起了完整的自治體系，由于“層級過多、機構龐大，各縣之人力財力，兩有不及，行政效率，反而停頓”，各地“依法組織者非常之少”；此外，貴州名義上隸屬于國民政府，實際上仍是地方軍事實力派控制政局。1929年后，國民政府任命毛光翔為國民革命軍第二十五軍軍長兼貴州省政府主席，主導貴州政務。1932年，繼毛光翔之后，王家烈、猶國材靠武力相繼登臺，獨掌軍、民兩政大權，國民政府所頒《省政府組織法》在貴州并未得到有效貫徹與實施。對此，“國民政府不僅知其然，而且小心翼翼地順其然。”1935年國民政府才正式結束貴州軍閥統治，開始實際接管貴州，并推行保甲制度，全省取消鄉、鎮建制，建立保甲體系，設立縣、區、保三級地方行政組織。但抗戰前，國民政府統治重心在東南沿海各省，對貴州等邊遠省份重視不夠，一方面因貴州經濟欠發達，另一方因為國民政府勢力還未能實現完全控制。

南京淪陷后，國民政府遷到重慶，貴州作為陪都屏障和西南交通樞紐，不僅地理位置重要，而且還是支援全國抗戰的戰略大后方，對貴州進行全面革新整合，尤為重要，加之國民政府也希望借此機會強化對基層的滲透。在面臨“敵國外患”和“各省軍人割據”的情況下，國民政府“受著這種種危難之刺激，深覺民族國家的復興大業，應從‘庶政’改革人手，而改革庶政的基礎，是在于為‘政治骨干’的縣政建設”。1939年9月19日，重慶國民政府頒布“新縣制”的綱領性文件《縣各級組織綱要》，決定從1940年1月1日起在國統區實施新縣制。隨之相繼頒布《縣參議會組織暫行條例》、《鄉鎮組織暫行條例》和《地方自治實施方案》等法規，明確規定“縣為地方自治單位”，決定“使黨與政之在各地，確能融洽于一爐”。恫時還希望“喚起民眾，發動民力，加強地方自治組織，促進地方自治事業，以奠定革命建國的基礎”。隨后在全國有17個省份宣布推行新縣制。為適應抗戰新形勢，1941年至1945年貴州開啟了新縣制下鄉（鎮）村基層政權的革新歷程，新縣制的統籌與實施主要由譚克敏主持的民政廳負責。

二、統籌新縣制的實施

抗戰區間，為了發掘抗戰力量，有效支援前線，國民政府高度重視貴州的社會發展和基層改革，但貴州處于西南邊地，地方勢力錯綜復雜，“漢夷雜處，衣冠文物、風俗禮節，各有相沿之習尚”；歷代官吏，“無提高文化生活水準之共同進化辦法，無團結國族打破畛域之大同觀念，對于一般行政，亦茍且因循敷衍，無進化維新之積極行動。”如果對貴州情況缺乏了解，強行推進新縣制，不但難以收到實效，還有可能引起地方社會的反彈。譚克敏就任貴州省政府民政廳長后，憑借出生成長于貴州和熟悉地方政治生態、民情風俗的優勢，旋即拉開新縣制改革的序幕。

在人才缺乏、經費拮據的情況下，譚克敏推進新縣制改革的第一件事是整理行政區域。貴州地域與多省交錯，晚清以來，曾歷經五次調整而無果，治理極為不便。譚克敏意識到調整的困難在于，“一為劃分標準之難定，一為地方積習之難除”。整理區域的目的在于推行政令，謀行政組織與行政區域相適應，貴州山巔叢疊，各縣情形，“非有深切體念，不足以言調整”，就地方積習而言，貴州過去辦理插花，“據案牘可稽者，已有數起而卒無成，且原因雖多，要以地方人士狃于故常，不愿協助，實為主因。或請保留縣治，或爭縣治所在，或計較本地得失，凡此均與調整工作，不無意外之影響。甚者有少數縣分士紳，多方指責草擬方案暨執行之人”。針對這些具體情況，譚克敏以歷代志乘、清季舊案以及各縣呈送圖說為基礎資料，結合《縣行政區域整理方法大綱》規定，擬定《整理貴州省縣行政區草案》，提出調整、籌商和改革三大方案。調整方案是就疆域大小進行截長補短，使之調和整齊；籌商方案是對鄰省沿邊各縣，以省為單位統籌商議，依據方便治理的原則，相互撥劃，以達到整齊區域的目的；改革方案是查酌地方不宜設縣者則廢除，設縣條件不具備者則合并，對于地廣人雜，轄境政治難于普及的縣則進行拆分，以此健全省內縣制。在譚克敏的多方努力下，調整、改革兩方案基本達到預期目標，籌商方案因涉及鄰省省界，雖經多次往返咨商，終因意見懸殊而陷于停頓。

從貴州實際情況考慮，譚克敏受貴州省政府主席吳鼎昌的影響，將新縣制的實施分三期進行，從厘定各縣等級和健全縣政府組織人手，實施新縣制的準備工作。譚克敏按面積、人口、經濟、文化、交通等狀況，在參考舊制的基礎上將縣等級分為三等六級。政府組織方面，實施《縣級組織綱要》之前，貴州省內各縣政府普遍下設一二三科及秘書室，抗戰爆發后，增設兵役科。這種設置是根據蔣介石在國民黨中央人事行政會議上發表《行政三聯制大綱》所設，是抗戰時期國民黨為提高行政效率而實行的行政管理體制，即所有行政事務都要確立設計、執行、考核3個程序，然后按照這3個程序盡量地去利用人、時、地、財、物，進而提高行政效率。然而，新縣制下的縣政，雖以精簡為要義，但人員增加和添設機構在所難免，如果人員、機構仍按舊制，必然導致縣政機構與縣政環境脫節。因此，譚克敏將原有的一二三科改為民政、財政、教育、建設四科，兵役科改為軍事科，并增設社會和糧政兩科。調整后，相應增加經費，提高待遇，以適應戰時建設需要：同時，職員薪津按級支給，不以縣等為標準，以符合同工同酬的原則。經此調整，各行政部門分工明確，權限清晰。

在譚克敏的理念中，“所謂健全縣政機構，充實縣府組織，并非增加人員，設添機構之義。”在他看來，行政無效率，可因少用人而致，亦可因多用人而致。因此他始終堅持“行政組織，貴在事權集中，執簡馭繁，與其增設新科，分辦舊科所辦業務，不如于舊科之中，健全人事，應付新增業務。有效率之縣府組織，初不在增人設機構，鋪張門面”。

譚克敏施政比較重視新舊之間延續性和連貫性，他并不認為新舊兩種縣制是迥然不同之物，“新縣制對地方自治基層組織，較舊縣制更為注重而已”。新縣制“一方面為國家行政之基層機構，一方面為自治行政之高級組織，換言之，即縣之本身為自治單位，同時又須輔導所屬各鄉自治單位”。在譚克敏看來，新縣制異于舊縣制，不在人員之增加與待遇之提高，其特質乃以健全縣府組織為前提，推行地方自治為骨干，以組織保甲，嚴密基層為辦法。對于基層干部，“為縣者只知設法向外羅致，而不知如何就地訓練縣政高級干部，向外延攬基層人員，原為過渡辦法。”譚克敏主張，基層干部，必須就地取材，就地培養，否則外來人員，一但歸去，地方自治工作將會受到很大影響。因此，對新縣制的實施，除增辟財源外，譚克敏尤其重視人才培養。他強調，如果“縣府高級職員對僚屬如能以政作教，自工作中訓練之，自實踐中教育之，則數年以后，健全之干部不慮缺乏矣”。新縣制之實施，能否達初期目標，首在行政效率，效率之增加，其道有三：其一，謀機構之簡單化，層級設置，在可能范圍內盡量減少；其二，每一政務，由最適宜之機構執行之；其三，督導機關，能躬與實踐，使能自實踐中不斷體驗，自體驗中不斷改進。

三、推動新縣制改革

新縣實施之前，貴州“行政機構之弱點，以縣政府以下各級組織之松散為最顯著。在此抗戰期間，如基層行政機構未臻健全，則一切動員工作均不易措置裕如，克奏實效”。因此，譚克敏于上任伊始，即廢除聯保、改劃鄉鎮，開始實施第一期的新縣制改革。實施方案是由各縣府繪制縣鄉鎮圖說呈報民政廳，民政廳按照人口、經濟、交通以及行政設施便利等條件予以核定，然后頒發鄉鎮公所登記成立機構，按照2聯保合并建1鄉鎮的方式進行。具體辦法是：（1）凡600戶以上之縣城或市鎮設置鎮，其不足600戶之縣城得與郊區混組為鎮。在同一縣城或市鎮內，有居民2000戶以上者，得分為兩鎮以上；（2）鄉之劃分以10保為原則，有必要變通者，仍不得少于6保多于15保；（3）鄉鎮區域以整齊為原則，其界為山嶺之分水線，河流溪澗之中心線，國際道路之堤塘橋梁，及其它有關永久性之建筑物等；（4）鄉鎮應冠以鄉鎮公所所在地地名，鄉鎮公所應擇該鄉鎮經濟、文化、交通中心及戶口較多之地點設置。至1944年，貴州省劃分鄉鎮事務全部結束，除貴陽市按照市組織法規定不設鄉鎮而設區公所外，全省78縣共設置鄉鎮1395個。

新縣制除改劃鄉鎮外，還有區署的劃分。1929年，國民政府頒布自治法規，貴州省依此進行自治區域規劃，建立區、鄉、坊、鄰等縣以下基層自治組織。1937年貴州省制定《貴州省各縣區署設置辦法大綱》，規定區的劃設以15個鄉（鎮）至30個鄉（鎮）為原則。距縣城東西南北各50里以內不設區署，其鄉（鎮）直轄于縣政府，50里以外根據情形設置區署，輔助縣政府督導各鄉（鎮）辦理各項行政及自治事務。但新縣制實施之前，區署劃分的工作并未得到有效執行。鑒于這種情況，譚克敏將區署經費列入縣預算，作為縣政府行政經費的一部分，統籌開支，并明確區署作為縣政府的輔助機關，代表縣政府督導鄉鎮，辦理各項行政及自治事務。在性質上與過去的區公所有所不同，前者是縣行政機構，而后者是自治機關。由于省內各縣大都區域遼闊，難于管理，并且縣以下的鄉保組織還不健全。因此，譚克敏認為有必要設置區署，但不作硬性規定。實施新縣制后，第一期貴筑等12縣及第二期盤縣等26縣分別裁撤區公所和聯保辦公處，改設鄉（鎮）公所。截至1945年5月止，貴州省設置區署的有貴筑等38縣，未設區署的有畢節等40縣。

健全人事制度，籌設民意機關也是實施新縣制的關鍵。貴州新縣制改革的人事制度，既無現成條文可依，又不能求之于檔案文獻。就縣長人事而言，吳鼎昌主張，“縣長一職，……應選用各廳處會及縣府職員中，有薦任資格者為原則；以選用一般有薦任資格者例外。予到黔以來，即按此原則逐漸將縣長及縣府科秘資格提高，大學及專門學校以上畢業，充任縣府科秘者已不少，縣長更無論矣。縣長由縣府科秘中選出者，已是相當數目，高級人才，已樂于應縣府佐治之選，促進縣政，裨益不少。”譚克敏接掌民政以來，關于縣長的選拔，即本此原則。譚克敏認為，這種辦法雖較“縣長考試”“縣長檢定”等略欠制度化，但選“縣長于科秘”至少有下列優點：第一、縣長由省縣科秘階層中產生，必能熟悉本省政情且富于縣政經驗，一旦執政，不必如“生手”須從頭學起；第二、科秘有擢升為縣長機會，自易吸收優秀青年，使之從事縣政干部工作，此在整個貴州縣政上，無異增加一股活力；第三、在此種作風下，為縣長者，必須經過科秘階段，八行書失去效用。縱有中央要人介紹之人，亦必先經省府或縣府科秘階段，實際歷練考查，始任以縣長。在應付要人介紹之人事上，亦可減少許多麻煩。據1942年的統計，各縣縣長大部分為30至35歲的專科以上畢業生，其中多數系由各廳、處、局及專署、縣府科秘中選調。

縣政工作富于連續性，如果人事更動頻繁，必然使縣政工作因人事交替而陷于停頓，同時在職者易感到工作無保障，多抱定但求無過的心態，這樣很少有對縣政建設作長遠打算者。譚克敏很清楚地認識到這一弊端，強調縣長更動為省府要政之首，主張調整必須合乎常態，在職縣長才能安于職務，有志為縣長者始絕燥進之念。并要求縣長人選，必須先經省縣科秘階段的鍛煉，“使縣事調整保持常態，而不舉因八行書之隨到隨委，或揣摹要人親近而竟先委也”。通過大刀闊斧的改革，譚克敏任用了一批年青干部，“大大削弱了舊勢力的影響，這批青年既有文化，又經過培訓，上臺以后朝氣蓬勃，工作效率大大提高，一改過去那種因循保守，拖拖拉拉的作風”。譚克敏不僅對縣長人選要求嚴格，而且還訓練了一大批地方行政人員，擔任鄉鎮、保行政職務。早在1937年，貴州省政府就開始辦理“保甲訓練干部人員講習所”，挑選專科學校以上畢業的學生進講習所受訓，受訓兩個月后派到各縣擔任保訓教育長，負責主持保訓工作。譚克敏就任民政廳長后，設立“貴州省地方行政干部訓練團”，設立縣訓練所，辦理各級行政人員訓練班，加大了訓練力度和受訓人員范圍。聯保主任、聯保書記訓練時間為兩個月，保長1個月，甲長200個小時。訓練學員除調集現任保甲人員外，還由縣政府挑選各鄉村小學校長及曾受過高小以上教育的青年參加受訓，占在任聯保主任、聯保書記及保長總數的1/4到1/3。1941年底，貴筑等38縣共訓練保長1.2萬人，甲長3.1萬人。

新縣制開始后，民意機關的成立工作亦隨之展開。保設保民大會、鄉鎮設鄉鎮民代表會，縣市設縣市臨時參議會，層級井然。按照國民政府行政院規定，保民大會開會四次以上，經政府考核無異，可成立鄉鎮民代表會（市為區民大會），鄉鎮民代表會開會四次以上，經政府考核無異者，成立縣市參議會。縣市正式參議會未成立已前，先設置各縣市臨時參議會，以為過渡。譚克敏強調，“民意機關之建立，乃國家百年大計，忽于始必敗于終，故其實施，必由下而上，由保甲而鄉鎮，由鄉鎮而縣，始能厚植基礎名實相符，必自啟發誘導而達自動自治始，能收政教相助之效，凡此雖為人所習知，亦為人所忽視”。在譚克敏的主持下，作為民意機關的各縣市臨時參議會，分兩期成立。第一期為貴陽市及貴筑等38縣，成立于1944年；第二期為岑鞏等40縣及雷山設治局，成立于1945年。縣市臨時參會議員候選人的產生，由縣政府征詢各該縣黨部和地方團體意見后，在本省所屬公私機關或團體服務二年以上的居民中，著有信譽者，及曾在本省或本縣依法成立的職業團體中服務二年以上，著有信譽者，選出加倍人數，呈報省政府圈定。其中區域代表占2/3，職業代表占1/3。總名額一等縣18人，二等縣15人，三等縣12人，但超過30鄉鎮之縣，每鎮增設1人。

各縣保民大會于1944年起普遍召開，但效果并不理想。選舉方面，盡管一切尚在學習時期，不符法令之處，也在所難免。譚克敏對這種現象保持樂觀態度，認為不斷改進，可以日趨完善。因為“民主精神，不僅表現于議會，尤應表現于選舉”，但當時所面臨的問題是多數選民對選舉無興趣，同時辦理選舉人員法令不熟悉，常識水準不夠。針對這種情況，譚克敏主張，“普選一詞，現在階段尚屬奢侈品”，而“限制選舉”是可取之法，被選人資格不應有最高教育程度的規定，但“選民資格亦應有較低教育之規定”，如果選民不知字，不知道選誰，即使知道也不會寫，請人代寫不一定忠實于本人意見。

新縣制作為國民黨政權的基層制度安排，需要進行合理的調整，并要求在運作過程中考慮各方面的利益以達到基層社會的穩定，實現中央與地方利益的平衡。譚克敏從實施的具體措施到人事安排都作了精心考量，重視干部訓練和基層各級民意機關的建立，希望實現國家權力和普通民眾在尋求均衡的過程中，個人和團體的意愿也能夠得到有效的表達。

四、新縣制實施的困境及其因素

新縣制不單純是基層行政機構的改革，其內容涵蓋政治、經濟、社會各個方面。通過實施新縣制，國民政府既完成縣以下各級基層政權建設，又有效實現國家政權向基層社會滲透，一定程度上提高了基層政權行政效率。因此，新縣制在貴州的實施，起到了為前方作后勤支援的作用，同時還加強了后方的建設和鞏固，對支援前線抗戰和拱衛陪都意義重大。

新縣制的推行是一項系統復雜的工程，在取得一定成效同時，也存在不少無法擺脫的困境和局限。譚克敏雖然通過民政廳作出相應努力，但新縣制的實施涉及到多方利益，再加上人才匱乏、財政困難等因素的制約，僅憑一二人的力量，很難完全達到預期目的。譚克敏在總結縣政實施得失認為，法規雖已完善，但貫徹實施并沒有達到預期效果。從縣到鄉鎮、保的組織機構已經成立，縣參議會、鄉鎮民代表會、保民大會、縣區黨部、青年團部等關鍵機構都已成立，但縣政制度化尚未實現，人事安排上也不完善，省選縣長方面有法令根據，縣以下還未能盡善。新縣制之所以很難落到實處，就其原因主要有：

第一、缺乏有效的財政保障。《縣各級組織綱要》對縣財政收入與國家財政收入進行了明確劃分，希望建立完備的現代財政體系，使縣級財政具有穩定的財源。但新縣制的實行伴隨基層政權機構擴大，事權增加和人員膨脹，無論是維持機構運轉還是推行地方自治，都需要龐大的財政經費的支持。新縣制實施前，區公所和聯保辦公處的經費開支來源于攤派，實行新縣制后，區署不再是地方自治機關，而是縣政府的一個派出機構，其經費支出則由縣政府開支。“救濟院、縣衛生院、區衛生所、區民眾教育館，是由縣政府在縣財政收入內開支”。龐大的經費支出對抗戰中早已不堪重負的國民政府而言，無疑是巨大的壓力。在財政難以開源的情況下，國民政府強化了對民間資源、財力的抽取。因抗戰需要投入大量的人力、物力和財力，這可以理解，但讓人難以接受的是征收時缺乏有效的管理，使實際征收中出現極大的不公平。“保甲人員，以執行自治行政之余，尚須協助國家行政，經費開支，勢必浩繁，本省已往僅定保長得支辦公費二十元，甲長辦公費則從未規定，一遇經費支絀，往往借墊，不肖者，更無端攤派，破茲苛擾。”新縣制的初衷在于改善基層民眾生活狀況，但由于沒有確實財政保障，實際上卻大大增加了向民眾攤派程度。

第二、缺乏人才支持。新縣制的具體執行和大量日常事務處理都必須依靠縣鄉（鎮）保甲工作人員，他們的能力素質直接影響新縣制的實施。貴州處于西南邊地，加之國民政府實際控制貴州不久，對建設和發展的投入遠遠不夠，人才極度匱乏。盡管新縣制推行過程中設置了大量的干部培訓機構，開設培訓班，結合新縣制的理論與實踐作了大量工作。到1946年，縣、區署、鄉（鎮）工作人員大都曾受過訓練，但在實際工作中，受訓練的優勢并未體現出來。縣以下基層工作人員待遇每況愈下，且政治前途渺茫，導致受訓人員毫無積極性。占培訓人數最多的保、甲長還屬義務職，隨著物價飛漲，生活更加難以維持，很多本不愿充任，受訓更非所愿。此外，訓練時間太短，內容枯燥乏味，上課多數是“精神講話”，對實際工作既乏指導，又充滿陳詞濫調，這樣的訓練無法對新縣制的人才需求提供保障。

第三、基層民意工作處于起步階段。新縣制規定縣以下為自治體制，縣鄉均為自治單位，并納保甲于自治之中，縣設參議會，鄉鎮設鄉鎮民代表會，保設保民大會，甲設戶長會議和居民會議，就制度層面而言，可謂建立了民意機構。并且在法理上，甲長、保長、鄉長、縣長均由民選而產生，這種自下而上的選舉，形式上也構筑了一條自下而上的管道。但在實際上，縣長、鄉長、保甲長仍然是層層委任，并未將選舉落到實處。各級民意機構有名無實，以保民大會為例，依照鄉組織暫時條例規定，保民大會由本保每戶推出一人組織之。根據貴州歷年實行的情況，各縣保民大會之通病如下：公務員及知識分子，大多數不參加保民大會；各保出席人數，未能按實有戶數到齊；保民大會運用尚欠靈活，有形式無內容，報告多于討論，甚至無案可議；開會時間未能照規定舉行，有時竟延長數小時，出席人有厭倦之態；記錄人員不健全，主席能力不能控制會場；出席人年齡不合規定，有老媽或小孩代表參加。上列缺點，首推缺席人數過多。民意機構不健全，導致一方面沒能建立起有效的監督體系，另一方面沒有建立起基層政權的權威，因而無法通過民意機構深化新縣制實施的民眾動力。

就新縣制的改革理念而言，縣鄉保甲長兼負執行國家行政事務和辦理地方自治事務的雙重任務，即基層行政官員既要充當國家政權代理人，還要扮演民間社會組織者的角色。實際運作過程中，“縣鄉保甲長的實際職責完全被國家行政事務所侵占，征兵、征工、征糧、征款不僅是戰時及戰后縣長的主要職責，更是區鄉保甲長的唯一職責。縣區鄉保甲不僅是一個基層政治組織系統，而且還肩負著基層軍事組織的重要職能。保甲組織建立的初始動機只是作為一個‘防治奸宄’的政治控制工具，其后卻很快擴變為國民黨政權抽榨基層社會人力物力的政治汲取工具”。國民政府原本打算在中央政權控制不力的貴州各縣，通過地方自治的方式，動員地方力量對基層政權進行牽制和監督，以此奠定憲政基礎，促使基層政權廉潔、高效；同時利用保甲鞏固基層政權，瓦解紳權勢力對地方的控制。然而，戰時基層政權建設經費短絀，人才缺乏的困難，地方自治也只能流于形式，保甲制度也沒有完全達到預期目的。盡管如此，國民政府在縣級之下建立了鄉（鎮）、保兩級政權，仍然加強了對鄉村社會的控制力度。

此外，地方派系紛爭也干擾新縣制的有效實行。貴州地方武裝勢力雖然瓦解，但派系紛爭依舊，不少基層政權機構“多為舊勢力所把持，一為土豪劣紳，多憑恃經濟或政治之優勢地位，飛揚跋扈，以包攬一切。一為地痞流氓多依非法結合為背景，多敲詐人民，魚肉地方”。財政困難、人才匱乏和民意機構的不健全，以及地方勢力的干擾，始終困擾著新縣制的推行。1942年5月，內政部檢討各省實施新縣制中存在的問題時指出，“因接近戰區地方受敵人破壞威脅，后方各地亦受敵機轟炸擾亂，復因縣政府以及區署鄉鎮保甲長人員忙于征兵、征工、征糧，協助軍事，并因物價高漲，生活不能安定，以致（新縣制）推行不能完全順利，自是意中應有之事。”也正如胡次威所說：“新縣制是抗戰期間的產物，因為如此，于是帶來了許多時代上的缺憾。第一是抗戰期間的工作太多，并且都是國家行政，例如征兵征糧征工募債等。第二是無論作什么事，都得要錢。第三是無論辦什么事，都得要人。第四，無論辦什么事，都得要時間”。

總之，譚克敏任職民政廳長期間，正處于抗戰的關鍵時期，他對新縣制的積極推動和實施，為國民政府完善貴州各縣基層社會組織起到重要作用。在其任期內，通過大刀闊斧的改革，理順與基層職能部門的關系，一定程度上緩解了國民政府抗戰時期人力、物力的壓力。盡管新縣制未能完全達到預期目標，在既要平衡抗戰建國的全局需求，還要考量本省的地方利益的復雜社會背景下，能使新縣制在貴州得以全面展開，實屬不易。