清末北京警察的設立和成效分析

摘要：清朝末年，隨著政治形勢、城市社會環境、輿論宣傳環境和治安狀況的發展，原有的維護北京城市社會秩序的政府機構已不能應對當時復雜的局面。在各種背景下，北京警察應運而生。在清末十年短暫的發展中，北京警察機構和功能逐漸完善，對北京社會秩序和城市發展起到了積極的作用。

關鍵詞：清末 北京 警察 背景

中圖分類號：K258 文獻標識碼：A 文章編號：1000-8705（2013）01-37-42

自庚子國變后，政治統治不穩，社會秩序失范，清政府采取了一系列的應對措施，其中，設立現代警察機構是重要的一項。北京作為首都，是清政府統治的核心區域，在各方的努力下，北京成為“常設現代警察最早的都市”。目前所見，已有學者開始對在近代起著重要作用的北京警察進行研究，但對警察在北京設立時的背景和成效分析有所不足，故本文試圖在這方面進行努力。

一、政治環境

1900年八國聯軍入侵，給清政府的統治和社會帶來巨大的破壞和沖擊。清政府為維護政治統治不得不同意“新政”，實行一系列改革，但“欲收變法之效，行憲之基，又非厲行警察不為功”。對于警政和憲政之間的關系，清政府當時的認識也有一定的進步，認為“普設巡警”為“預備立憲基礎”之一。

近代警察制度的設立不僅是清政府“新政”的重要內容，也是被迫保護帝國主義在華利益的實際需要。混亂的社會秩序和腐敗的清政府不符合帝國主義侵略掠奪的需要，帝國主義國家也支持清政府進行必要的改革，以便更好地維護其在華利益。八國聯軍占領北京后，各國侵略軍劃地而治，并威脅清政府：“聯軍須目睹中國竭力設法保護外國人及鐵路諸物方能退去”。在此情形下，清政府不得不接受列強提出來的各項條件，答應在聯軍撤出北京后，逐步辦理起維護治安的警政。積極主張辦理警政的徐世昌就說：“伏查京城辦理工巡之始，原因各國聯軍在境，非保任治安，不允交還地面。于是前管理工巡局事務肅親王善耆、大學士那桐等先后經營，京師@始有巡警。馬路之筑、街燈之燃，介于此而肇基焉。”清政府被迫要保護帝國主義在華的政治、經濟利益和人身安全，建立起近代警察制度，在一定程度上也是無奈之舉。在變法、“新政”、“預備立憲”和帝國主義強壓的政治背景下，源于西方的警察制度開始被清政府重視并被提上了議事日程。

二、城市社會環境

北京作為清王朝的首都，是全國的政治、文化、經濟中心，不斷吸引著全國各地的不同人士，其人員構成一直比較復雜。清朝末年一系列重大事件的發生，加劇了北京傳統社會的解體，極大地促進了北京社會的變化，使北京初具近代城市的形態。北京城市社會的變化體現在多個方面，其中人口的增長是重要表現。

北京內、外城人口在順治初年大概為46萬，到1781年（乾隆四十六年）為64萬，而到1908年人口（光緒三十四年）具體為662747人，1909年（宣統元年）為674011人，1910年（宣統二年）為785442，1911年（宣統三年）為783053人。在義和團運動前的200余年間，城市人口增長緩慢，而到1900以后，北京傳統的城市秩序受到了沉重的打擊，城市的政治、經濟形態發生了轉變，政府也放松了對外來人口的限制，特別是近代工業、手工業、商業的發展，促使城市空間相對開放，人口流動加劇，北京城市人口隨即快速增長。但北京城市經濟的發展有很大的局限性，其對從業者的需求遠遠不能平衡城市人口的增長，這就造成了大量人口處在無業、游民狀態，民眾生活水平貧富差距非常嚴重。

此外，由于連年戰爭、巨額賠款和頻發的天災，國家財政日趨見絀，為解決財政危機，清政府濫發大鈔、大錢，致使錢賤銀貴，清末的物價不斷增高。1901年（光緒二十七年）一枚銀元可以兌換銅元84，3枚，1903年（光緒二十九年）增至92.3枚，到1907年（光緒三十三年）增至100枚，1908年（光緒三十四年）則增至130枚。這對于日常慣于使用銅元消費和交易的普通市民來說，銅元價格的低落必然使其生活水平不斷下降，嚴重的還導致大批市民破產，淪為無業貧民。相比普通市民，北京旗人的生活更為艱難。由于政府不允許其擅自營業和活動，他們的生計僅靠國家的俸祿。但隨著人口的不斷增加和自身生活的墮落，很多八旗成員不能適應清末的社會生活，最終淪為貧民。清政府雖采取了一定的救助措施，由于財政窘迫，救助也只能是杯水車薪，不能從根本上解決旗民的生活。至清亡前夕，北京旗民淪為貧民的人數已有數十萬。

人口的增長和貧困人口的增加給北京社會治安帶來了巨大的隱患。據當時一份建議京師創辦工藝局收容流民的說帖稱：“聯軍入侵，四民失業，強壯者流為盜賊，老弱者轉于溝壑……無業游民生計日絀，茍不早為之，則民不聊生，人心思變，更何堪設想”！當時在中國的英人立德夫人甚至感覺，北京的“街道上似乎都是游手好閑的地痞流氓”。這些遍布京城的游民“以失業之故，遂作奸犯科，無所不為，無所不至”，“于社會秩序上有極大的妨礙”，維護京城社會治安的傳統手段已漸失功效。

三、輿論宣傳環境

“一個新的社會制度的誕生，總是要伴隨著一場大喊大叫的，這就是宣傳新制度的優越性，批判舊制度的落后性。”中國近代警察制度的誕生，也是先從輿論呼吁開始的。鄭觀應在《盛世危言》的《巡捕》一篇中早就認為，中國傳統的治安管理辦法已“百弊叢生”，亟應變通，其“除根之道，莫要于仿照西法，設立巡捕……藉以防患于未然，杜亂于無形也”。針對時人反對學習西法的論調，鄭觀應進行了駁斥：“我中國自通商以來，漸知西法之善，獨巡捕之設獨無人創議施行。豈以祖宗成法俱在，不可一旦更歟？擬以聲明文物之邦，不屑行西國政治歟？”繼鄭觀應之后，維新派的重要人物黃遵憲、梁啟超、唐才常等都有在中國設立近代警察機構的言論，且這些人的警政思想有著比早期改良派鄭觀應更高的格調和更積極的意義，主要體現在其視警察機構為推動和捍衛新政的堅強柱石。

北京作為國都，其社會治安更顯重要，所以不管是改良派還是維新派，在呼吁學習西方，設立近代警察制度的時候，對“輦孤重地，萬方起化之原”的北京都給予了足夠的重視。陳熾說：“近乃劫掠橫行，道途污穢，西人至等諸日報，謂天下之至不潔者，莫甚于中國之京城。即此一端，可為萬邦之首，遠人騰笑，辱國已深。”因此他主張設置警察“請先自京師始”，逐漸推廣到地方。維新變法時期，山西太谷縣監生溫廷復也曾上奏朝廷，請求在北京創設警察，“京師街道宜仿洋街設立巡捕也。京師道路一雨成泥，歷來修路章程，向無良法……自應仿照上海洋街設立巡捕，方足整齊嚴肅，以壯觀瞻。五城各設巡捕房，經理巡街事宜。經費一節，每季取諸居民鋪房，此事關于閭閻有益，無慮其不樂從也”。

庚子事變后，社會對于改革的要求呼聲更加強烈，從達官顯貴、巨富大賈，一直到中下層士紳，幾乎眾口同聲呼吁變法，興辦警政，并把興辦警政視為挽救中國危局必不可少的措施。江蘇學人張騫堅定認為警察是推行變法的關鍵，他形象地比喻說：“變法奚行乎？猶造器也。國為之材，學堂為之工，而工不能徒手而成器也。刀鋸筑銷、搏磨櫛雕，則在警察。”處在社會中下層的浙江監生段逢恩也有自己對時局的理解：“人心不正則奸宄充斥、強盜茲有，保無巨奸叵測煽惑人心？為非大之激眾怒、開釁端，逞一日之忿，罔顧時艱，以遺公家之禍；小之聚黨羽、行無忌極奸狡之施，不畏法紀以為生民之害。如是不行警察之法，其患豈可勝言乎哉！”

晚清社會各界對西方警察制度作了較為詳細的介紹，并通過對清廷治安管理體制弊端的揭露，闡明了在中國建立警察制度的必要性、緊迫性和可能性，從而使社會民眾和清政府對近代警察制度的性質和功能有了比較深刻、全面的認識。這種比較強烈的社會輿論和呼聲對清政府警察政策的出臺和發展起到了很大的影響。

四、社會治安環境

清代相比明代來說，北京的治安管理職權進一步加強，設立了步軍統領衙門、五城兵馬司和順天府共同負責北京治安。步軍統領衙門是以八旗和綠營官兵為核心而組成的半軍半警性質的地方治安機構，主要負責北京市內和近郊地區的衛戍、警備和治安；五城兵馬司全面負責維持京城的社會治安，并審理徒刑以下案件；京城遠郊區域的治安主要由順天府率大興、宛平①二縣掌管。上述三個機構所負責任側重點各有不同，但皆為維持北京治安，彼此之間存在相互協作、相互監督關系。有案件發生，三者互相通知，協助緝捕，形成了一個比較龐大的治安網。除了以上常設機構，咸豐時期，太平天國運動危及北京，清政府又設立了臨時性的京城巡防處，專辦北京巡防。

“京都為天下人民會聚之所，其間奸良不一”僅靠步軍統領衙門等官方機構很難做到稽察周全，因此清政府還比較重視利用民眾自身進行管理，保甲制度便是其重要的方式之一。編練保甲不是純粹的官方行為，也不是民眾的自覺行為，它是由官方出面，令人民按照一定的規則組織起來，進行自身治安管理的形式，可以說是政府意愿和民眾行為較好的結合。保甲制度的職能，包括社會治安、戶籍編查、賦役征收，但其最重要的職責從一開始就是警衛之事。北京保甲的編練由負責北京治安的步軍統領衙門、五城御史及順天府協同辦理。

雖有步軍統領衙門等機構專門維護北京治安以及保甲制度的協助，但到光緒時期，北京社會治安非常惡劣。當時“京師及附近搶劫之案層見疊出”，以致社會狀況“不成事體”，造成這種狀況的主要原因即是步軍統領衙門等機構“平日巡緝不嚴”，以及“具有同等權力且掌同一種事務之機關有若干，彼此不相聯絡，因此權限逐漸混亂，互相推諉，業務上不免有很大障礙”。庚子之變后，北京的社會治安狀況更加惡劣，舊有的保甲制被袁世凱批評為“防盜不足，擾民有余”，既有的治安機構亦無力應對失范的社會秩序，因此“不得不改弦更張，轉而從事于巡警”。

五、北京警察建立和初步發展

庚子之變給京城的社會秩序帶來了前所未有的打擊，京城內外，“土匪紛紛搶掠，間閻騷擾，民不聊生”。原有治安機構步軍統領衙門和五城官吏等“紛紛逃散，官署一空。市井無賴之徒乘之機會肆無忌憚地訛詐掠奪，秩序大亂”。當時北京由“日、英、德、法、美、俄、奧分界而治”，為維護各自在華利益，“各國部署軍事警察，設立安民公所①，從事捕捉匪賊，促使人民歸來，恢復秩序”。安民公所設立后，在維持臨時治安等方面確實發揮了一定的作用。奕勖曾說，安民公所設立后“雇覓巡捕，協緝盜賊，數月以來，地方藉以稍安”。

1901年初夏，和議已成定局，處理北京治安問題迫在眉睫，“遂襲安民公所之制，置（善后協巡總局）以繼之”善后協巡總局的職責是維持京城地區的社會治安和公共秩序，其各分局分段設立若干巡捕處，除了巡防、捕盜外，還有權審理輕微的案件。善后協巡總局是一個過渡性的善后機構，并非京城惟一的治安機構，正是如此，造成“事權為之錯亂，無所統一，以致專責不明，諸務實難振作”。再者，職權過于狹窄也限制了協巡局的活動，協巡局人員的素質太差，也“實令人不勝痛恨”。一年以后，聯軍撤出京城，善后事畢，作為權宜之計的善后協巡總局遂被議定裁撤。

1902年（光緒二十八年）5月，清政府指令肅親王善耆“督修街道工程并管理巡捕事務”，整頓北京地面，工巡局設立。工巡局“專司京城之工程及巡捕事宜。我國首都之有近代警察局自此始”。光緒三十一年8月，清廷又諭令仿照內城工巡局設立外城工巡局，“所有五城練勇著即改為巡捕，均按內城辦理”，“原派之巡視五城街道廳御史著一并裁撤”。至此，清政府原有治安機構除步軍統領衙門予以保留外，其余五城御史及街道廳等機構全部撤銷并人工巡局，清廷警察制度得到進一步完善，職權也進一步擴大，成為市政、司法和警察混合為一的機關。“工巡總局之事務中，巡警事務占十之八九”，其可視為清末北京警察的正式發端。

在清代，北京一直被視為“首善之區”，事事為全國表率。清末重要警政大臣善耆曾說：“欲推廣各省警政，自以整頓京師警政為人手之辦法”。1905年巡警部成立的同年12月，將原內外城工巡局更名為內、外城巡警總廳，直隸于巡警部，管理北京內、外城一切警務。內、外城巡警總廳存在的時間雖然短暫，但卻是清末警察制度趨于完備和定型的重要階段，其職權設置、廳區規劃以及組織結構“多為其他各省會所采用，而成為我國地方警政組織的藍圖”。

六、清末北京警察評價

“中國古代，人事簡單，政治和倫理宗教界限不甚清楚，故無所謂警察”，但中國古代也需要社會秩序的維護，其依賴的是傳統的治安制度，它和清末最早設立的近代警察制度②有很大區別。近代社會狀況日趨復雜，傳統的治安制度在這種情況下已無力承擔維護社會秩序的職能，新的警察機構遂應運而生。可以說，“警察的產生，是由于社會需要”。

從安民公所開始，清末北京近代警察制度的發展僅歷時十個年頭，現在看來，清末時期的警政不成熟，存在各種問題，但相比較長達兩千余年的傳統治安制度來說，它卻是難得的突破和發展。要對清末北京警政進行客觀的評價，必須把其置于清末具體的歷時背景和環境之中，只有這樣才能更清晰認識清末警政存在的問題和體現的進步。

相比較傳統的治安制度來說，警察維持地方社會的能力有所增強。徐世昌就曾說：“自舉辦巡警，搶劫日少，綹竊日稀”。混亂的社會秩序存在各種治安問題，“成立警察后，極力取締”，狀況才有所好轉。生活在北京的普通民眾對巡警也有了基本的認可，有竹枝詞說：“市巷通衢自指揮，（巡警）提刀策馬走如飛。閭閻守望憑誰助？都在朱門隊隊圍”。社會治安有所好轉和普通民眾的基本認可來自于大量警察和其所采用的巡邏治安方法，因為這些使“民眾酣睡醒來時，聽到巡警腰上刀鑠碰擊的嘩啦嘩啦聲，會自然的有一種安全感”。

外國人對清末北京警政所體現的進步和取得的成績也許比身處其中的北京民眾更為敏感。當莫理循1897年剛來北京時，發現北京天氣熱，塵土多，給人以擁擠幽閉的不適感覺。而實行警政后，1911年當他再次來到北京時，他非常高興地看到北京所取得的進步。新建筑、新馬路和新組建的警察部隊都展現出“一個發展中城市的驕傲”。他在給布雷克夫人的信中贊揚“在北京，我發現這個城市正在變樣……巡警們簡直叫人贊揚不盡，這是一支待遇優厚、裝備精良、紀律嚴明的隊伍。”

任何一種新生社會制度，都是社會各種因素合力的結果，在初創階段都會表現出它的幼稚和不成熟。對后人來說，在看到清末警察制度諸多問題的同時，更應該認識其之所以出現的合理性，其對傳統治安制度的突破和創新。雖然北京警政存在的諸多問題直到民國也未得到徹底解決，但其所體現出的進步和取得的成效卻是不容抹殺的。站在后人的立場，下面這段話也許能較好地概括清末警政：“中國警察，自庚子以迄辛亥革命，其籌辦之歷程，為時約經十年，可謂草創時期，且復時值多故，變亂相循，然而一語其成績，則彰彰著者，此雖時勢所趨，并非偶然，而前人之經營與努力，其功要亦不可泯沒也。”