論粵港服務業市場準入制度銜接

[摘要]粵港市場準入制度銜接目前存在三大問題：第一，機構準入門檻高、限制條件多，專業人士資格互認慢、考試難度大、注冊執業難；第二，行政審批程序復雜、周期長，政府服務效率低；第三，服務業的開放缺乏相關實施細則，CEPA受到現有法規政策的限制。從國家戰略的角度出發，廣東要以香港為參照，探索國際通行準則；爭取一步到位，放寬市場準入條件；加快注冊登記制度的先行先試：聯合香港特區政府，爭取中央支持。

[關鍵詞]CEPA 粵港合作 市場準入 服務業

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）01-0084-04

2003年以來，隨著CEPA及其補充協議的出臺，廣東主動向香港開放市場，逐漸給予港資服務類企業更多國民待遇，以此為契機，粵港市場準入制度的銜接，開始大踏步向縱深領域挺進。然而，與國家對粵港的殷切期待相比，與紐約、東京等世界級都會城市相比，尤其是與粵港一體發展的現實需求相比，在市場準入制度銜接的各個方面，特別是準入制度的互相兼容乃至規則統一領域，粵港需要有更大的勇氣和智慧，在若干重要節點取得更多突破。

一、粵港服務業市場準入制度銜接的主要問題

自從CEPA及其補充協議簽訂以來，雖然粵港服務業合作取得了一定成效，但并沒有達到社會各界的期望，大部分港資服務商是非CEPA項下進入的，屬于傳統服務業。究其原因，服務業合作更多意味著體制銜接，更多依賴于深刻的制度創新，但目前而言，粵港服務業整合存在較多制度約束，首當其沖的是服務業市場準入制度。

（一）關于市場準入條件

1.機構準入門檻仍需下調，限制條件依然較多

注冊資本、資產規模和營業總額等準入門檻仍需下調。2003年以來，CEPA及其補充協議逐漸降低了港澳服務商的準入門檻，但在金融、法律和會計等專業服務業領域，注冊資本、資產規模和營業額等準入門檻仍需下調。以銀行業為例，按照商業銀行法，內資在廣東設立商業銀行，注冊資本最低限額可以低至5000萬元人民幣；而按照外資銀行管理條例，港資設立銀行的注冊資本最低限額為10億元人民幣。雖然《補充協議四》承諾，內地將在銀行業降低市場準入門檻，香港銀行入股內地銀行，提出申請前一年年末總資產降至不低于60億美元，但因香港本土的銀行規模太小，眾多香港中小銀行很難進入廣東。

股權比例、企業形態和業務范圍等限制條件依然較多。雖然CEPA逐漸打開了廣東服務業市場的大門，但卻在諸多方面設置了太多限制條件，阻礙了香港服務提供商的北上步伐。以金融業為例，香港保險公司參股內地保險公司的最高股權比例不超過24.9%（CEPA），香港期貨公司參股內地期貨公司的最高股權比例不超過49%（補充協議一）；香港銀行申請人民幣業務，必須同時滿足“開業2年以上”和“提出申請前1年盈利”兩大條件（補充協議七）。根據《補充協議九》，在商業保理業務領域，香港服務提供者也只能在廣、深兩個城市試點經營，業務拓展的市場空間受到抑制。

2.專業人士準人面臨資格互認慢、考試難度大、注冊執業難的制約

粵港專業資格互認工作有待進一步加強。雖然內地和香港積極推動專業資格互認工作，但是依然存在較大改善空間。截至目前，雙方僅在建筑、工程、會計、稅收、房地產五個行業開展了專業資格互認工作，其它絕大部分領域尚未展開資格互認；與此同時，在已經開展了資格互認的專業領域，雙方更多的是前期交流和行業技術互動，且僅有部分行業承諾部分科目免試，更大范圍的專業資格互認、更廣泛的考試科目互免工作還需大大深化。

香港專業人士考取內地專業資格難度大。CEPA協議正式實施后，為方便香港專業人才通過內地相關執業資格考試，中央有關部門特意在深圳和香港設立考點，定期為有意北上的香港服務業專業人才提供相關服務，但港人考試結果并不理想，這與兩地不同的法律制度與專業環境差異大密切相關。如香港法律界認為內地與香港采用不同的法條和分屬不同的法域，即使是香港資深律師，要通過內地的考試，也要從頭學起。會計界表示香港會計不了解內地的《稅法》與《經濟法》，要香港會計師在較短時間內投考完全陌生的內地會計師專業課程有較大難度。醫療界則表示，香港醫生用的是英文學醫，難于通過內地簡體中文考試。

香港專業人士獲取注冊執業資格難度大。香港建筑領域的專業人士很難獲得注冊、執業資格證。有些界別至今是零注冊。這種結果是由于內地要求香港專業人士必須掛靠內地事務所工作，全職工作一段時間方可獲得注冊執業資格。可是，香港專業人士在香港事務所早有全職工作，內地事務所的工作待遇遠遠不如香港，一般人士情愿在香港開業，而不愿進內地冒風險。有個別專業人士甚至表示，香港專業人士辛苦考取資格證，但因沒有人愿意掛到內地事務所，以致沒有人成功在內地注冊開業。

（二）關于市場準入程序

審批程序復雜。廣東對香港服務類企業實行政府審批制度，而且部分服務行業審批程序仍過于復雜，大量審批權限集中在省級乃至中央相關部門。許多企業設立投資項目需要經歷從市（縣或區）一省一國家行業主管部門前置審核，再到市（縣或區）一省一商務部批準設立的繁瑣程序，這在很大程度上制約了CEPA的實施效率，導致港資企業往往錯失商機。港商即使申辦一個聯營法律事務所，也要一級級報到司法部與商務部審批。

審批周期較長。港商在內地申請設立汽車4s店，大概需要提供60多份文件，涉及部門非常多；如果在中山市申辦汽車零售店牌照，在北京的審批時間就達6—8個月。港商要在內地申辦一個合資醫院，不僅要經過市、省、中央一級的衛生部門、外經貿及商務部的審批，還要經過醫院所在地的國土、消防、環保、工商和稅務等部門的審批；從提出申請到蓋完所有的章，一般需要兩三年。

存在重復審批現象。不少有志于進軍內地服務市場的港商都表示，內地要吸引香港服務業投資，政府服務效率是關鍵。有香港房地產界人士表示.雖然CEPA條款不斷放寬，但仍然感覺“大門打開后仍有多個小門”，有的申請在內地某個城市被批準后，到了另一個城市又需要再申請一次，同樣的申請需在不同城市多次進行。

（三）關于市場準入配套

2003年以來，CEPA及其補充協議出臺了一系列服務業開放措施，但與CEPA開放相配套的政策措施仍不夠完善，主要體現在兩個方面：一方面，CEPA及其補充協議開放了120個細分服務行業，但對部分服務業的開放缺乏相關實施細則，CEPA政策體系的實際效果也就大打折扣了；另一方面，CEPA框架下各服務業涉及的眾多行業法律、規章沒有及時調整，CEPA部分條款與已有行業法規存在抵觸，導致CEPA及其補充協議難以落到實處。

1.服務業的開放缺乏相關實施細則

cEPA簽署一年內，內地制定和頒布相關配套政策的有對外貿易、建筑及建筑工程設計、道路運輸、城市規劃、國際貨運代理、電影院、商業、音像制品分銷和廣告9項法規。對香港居民在內地辦理個體工商戶經營活動中涉及的經營資金匯入內地或將利潤匯出境外時的相關外匯管理措施缺乏明確指引，使得擬在內地開辦個體工商戶的香港居民心存疑慮。在視聽服務方面，內地對香港服務業開放了多項具體措施，新一輪措施更進一步簡化程序，以促進兩地在電視節目制作方面的合作。但對兩地在電視節目制作方面如何合作等具體實施細節并未制定出來，無疑增加了實際操作的難度。此外，在整個廣東省，有關CEPA的具體操作方式及辦事程序仍未完全確立，地、市一級也還沒有相關操作辦法出臺。由于各個地方政策不一、解釋各異，造成港人依CEPA協議進軍內地市場的制度成本劇升，實際運作過程也相當繁復，港人的投資熱情也因此銳減。

2.CEPA受到現有政策法規的限制

CEPA條款主要是針對“準入”問題所制定，即通過放寬標準、降低“門檻”等方法，使香港服務企業特別是中小企業能進入內地。但是，香港企業進入內地后，實際上還受到內地一系列相關政策、法規的限制。比如：在物流業，香港企業通過CEPA獲準在內地經營物流業務后，還需符合內地就經營物流企業而制定的經營管理、監督檢查及法律責任等政策法規的相關規定。據香港駐粵經貿辦事處的統計，目前內地有關外資物流企業經營內容的法律法規就有11項之多，其中包括商務部、交通部、鐵道部、國家民航總局、國家發改委等部門所制定的行業法規。在銀行業，根據CEPA規定，香港銀行在內地分行自2004年11月1日起經批準可以代理保險業務。雖然一些港資銀行已申請并獲得這項業務的經營，但在開展內地居民的人民幣保險代理業務上，卻因為經營內地居民人民幣業務仍未完全開放，而未能配套開展內地居民人民幣保險代理的業務。

二、推進粵港市場準入制度銜接的政策建議

（一）爭取一步到位，放寬市場準入條件，鼓勵香港機構和專業人士進入廣東市場

選擇廣東需求比較迫切、香港具有比較優勢的細分領域作為突破口，率先大幅度降低市場準入門檻，取消股權比例、企業形態和業務范圍等方面的限制條件，爭取實現一步到位，即港資和內資服務類企業享受相同的市場準入條件。可以選擇若干城市（比如深圳、廣州和珠海），在一定期限內（比如2-3年）進行試點，然后再快速向全省乃至全國進行推廣。在港資服務類企業的定義上，可設定企業法人獲得中國公民資格至少3年以上，諸如此類。同時，專業人士準入要與企業準入同步配套，建議凡是涉及到專業課程的，都不需要通過考試，可以直接相互豁免；其它需要進行考試的，可以考慮給香港人士提供英文試卷，方便他們參與考試。在注冊執業方面，不要求香港專業人士掛靠內地機構，不要求有內地工作經驗，只要工作經驗年限符合內地有關規定，廣東就給予其注冊執業資格。

（二）先行先試國際通行準則，促進粵港市場準入條件趨向一致

銜接市場準入條件不能僅局限于給予港資企業國民待遇，更重要的是統一市場準入條件。就粵港實際情況而言，統一兩地市場準入條件，實際就是廣東主動向香港靠攏，廣東主動適應國際慣例、適應市場經濟發展需要，進一步規范內資和港資企業市場準入門檻，逐步取消內資和港資企業的市場準人限制條件，最終實現兩地市場準入條件趨同。基于此，建議適時啟動香港市場準入條件在重點合作區的先行先試，可以選擇深圳前海、珠海橫琴和廣州南沙三個試驗田，就全面實行香港的市場準入條件進行大膽探索，每年對各項制度實踐情況進行綜合評估；待時機成熟后（比如3年以后），可以考慮在深圳、廣州、珠海三個城市范圍內實施；如果一切進展順利，可以考慮進一步在全省范圍內推廣。

（三）全面下放審批權限，大力降低審批成本，提高港資服務類企業的準入效率

一般而言，下放審批權限包含兩個方面：第一，涉及省級（市級）事權的，省（市）部門要積極向轄內市（區、縣）下放權力，委托下一級部門代為行使審批權限，事后只需向上一級部門備案即可；第二，涉及中央事權的，廣東要從國家戰略需求人手，爭取中央部委下放審批權限。與此同時，在審批內容方面，逐步簡化港資服務類企業的申報材料，盡可能避免給港商帶來不必要的負擔；在審批形式上，可以嘗試探索電子化的審批方式，加快推動網上行政審批，要盡可能減少紙質審批形式，減少港商交通成本；在審批模式方面，積極探索一站式審批制度，縮短審批周期，降低審批費用，為港商營造一個良好的外部環境。

（四）加快注冊登記制度的先行先試步伐，推動廣東建立符合國際潮流的準入流程

借鑒香港成功經驗，在一般市場準入程序方面，實行企業注冊登記制度。截至目前，廣東已經在佛山、惠州展開了企業注冊登記制度改革試點，推出了“試行企業注冊資本‘零首期’，放寬貨幣出資比例限制，拓寬企業出資方式”等措施。建議把試點范圍擴大到廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴，在更廣范圍內、更深層次上，大膽吸收新加坡、香港等成熟市場經濟體的經驗，開創廣東服務類企業注冊登記制度的新局面，爭取在若干制度上實現一步到位，從而為廣東服務類企業發展，以及引進香港服務類企業提供更大的制度空間。

（五）涉及廣東省事權的，要以CEPA為參照，出臺相應實施細則，清理相關行業法規

盡快確立有關CEPA的具體操作方式及辦事程序，各地、市也要迅速出臺相關具體操作辦法。要組織業內專業人士科學論證，快速清理與CEPA及其補充協議相抵觸的行業法規、政策文件，以降低香港服務類企業進入廣東的制度成本。

（六）涉及中央事權的，要聯合香港特區政府，通過多種方式，爭取中央部委支持

粵港職能部門要向中央相關部委匯報，以最大程度得到他們的理解和支持；把先行先試的“尚方寶劍”用到極致，爭取在若干領域有所突破；粵港可以考慮聯合開展相關基礎研究工作，借助國內外智庫的專業力量，為將來政策變化提前布局，積極做好各項準備工作。