農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理模式初探

[摘要]在我國大部分城市環(huán)境質(zhì)量逐漸改善的同時，農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴(yán)峻，傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式無法有效遏制農(nóng)村的環(huán)境惡化。改善農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理，應(yīng)以農(nóng)村社區(qū)為基本單元，利用村民自治的制度資源，實現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場激勵、社區(qū)自治、農(nóng)民參與，凝聚各方力量，有效解決農(nóng)村環(huán)境問題

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村環(huán)境治理農(nóng)村社區(qū)社區(qū)治理

[中圖分類號]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）01-0072-04

農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理指為了彌合因農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員和管理政策而形成的環(huán)境管理的“結(jié)構(gòu)性”空洞，以農(nóng)村社區(qū)作為政府和農(nóng)戶之間的橋梁，利用村民自治的制度資源，實現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場激勵、社區(qū)自治、農(nóng)民參與四位一體的農(nóng)村環(huán)境治理新模式，是政府單一管制的補(bǔ)充。 一、農(nóng)村環(huán)境實行社區(qū)治理的必然性 1.政府由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。管制型政府是我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色，對本應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)的微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行指令性管理，以高度集權(quán)、管制泛化、命令行政等為主要特征。管制型政府易導(dǎo)致政府的高度集權(quán)和低效運(yùn)行，難以發(fā)揮微觀經(jīng)濟(jì)主體的主動性和創(chuàng)造性。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，以及社會主義和諧社會的構(gòu)建的提出，管制型政府日益不適應(yīng)外部環(huán)境變化。2004年溫家寶總理在政府工作報告中提出了管制型政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變的要求。2005年十屆人大三次會議《政府工作報告》將“努力建設(shè)服務(wù)性政府”確立為政府改革的目標(biāo)。服務(wù)性政府是一種不同于管制型政府的全新的政府管理模式，是一個有限政府、透明政府、法制政府和責(zé)任政府。它以社會公眾的需求為出發(fā)點和最終落腳點，還權(quán)于市場，還權(quán)于社會，政府的角色從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。

政府由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，為政府實現(xiàn)其職能指明了方向，從治理理念和治理體制上為農(nóng)村環(huán)境從管理到治理的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

2.鄉(xiāng)村自治歷史傳統(tǒng)。鄉(xiāng)村自治在中國有根深蒂固的傳統(tǒng)，在我國較長的歷史時期中，就有“皇權(quán)不下縣”的說法，即鄉(xiāng)村一級不是國家基層政權(quán)，而是在縣級的領(lǐng)導(dǎo)之下由鄉(xiāng)村組織行使基層政權(quán)的一部分內(nèi)容。鄉(xiāng)村自治是適合中國國情的一種基層社會治理方式。通過鄉(xiāng)村自治，中國鄉(xiāng)村社會井然有序存在、發(fā)展兩千多年。鄉(xiāng)村自治符合現(xiàn)代國家分權(quán)與權(quán)力理論，因為鄉(xiāng)村自治的良好運(yùn)作，體現(xiàn)了國家與社會、政府與民眾之間的和諧共存的關(guān)系。

鄉(xiāng)村自治既是我國鄉(xiāng)村管理的歷史傳統(tǒng)，也是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)容，為農(nóng)村環(huán)境從管理到治理轉(zhuǎn)變提供了歷史傳承和現(xiàn)實基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村自治組織能夠維護(hù)社會的穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也一樣能夠有效保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，擺脫農(nóng)村生態(tài)危機(jī)。

3.農(nóng)村公民社會的日益壯大。我國改革開放的30年，改革的核心特征是“國家”逐漸淡出“市場”和“社會”領(lǐng)域，而社會自治和公民社會不斷發(fā)展壯大。農(nóng)村經(jīng)歷了土地承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、村民自治、稅費(fèi)改革、農(nóng)村醫(yī)療體制改革等一系列變革，加上外出務(wù)工農(nóng)民工的增加，各類通訊、網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的增加，提升了廣大農(nóng)民的公民意識，涌現(xiàn)出了大量社會組織。這一切為形成現(xiàn)代農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件，預(yù)示著農(nóng)村乃至我國整個社會變化發(fā)展的新方向。

農(nóng)村公民社會的發(fā)展引起了我國農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和治理狀況的變遷，在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中發(fā)揮積極的作用。

4.我國傳統(tǒng)環(huán)境管理模式與農(nóng)村環(huán)境問題的不兼容。農(nóng)村的環(huán)境問題涉及占我國絕大多數(shù)人口比例的農(nóng)民和農(nóng)戶，農(nóng)戶居住分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活方式多樣，這樣傳統(tǒng)環(huán)境管理模式下政府推進(jìn)型方式很難將上層的環(huán)境管理要求傳達(dá)給農(nóng)民；而農(nóng)村環(huán)境污染中包括生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、畜禽養(yǎng)殖污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、城市污染轉(zhuǎn)移，這些來源多樣的污染源隨機(jī)、不定時分散在廣袤的農(nóng)村，對水體、土壤、空氣等環(huán)境要素產(chǎn)生污染，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，對人體健康產(chǎn)生危害，這些環(huán)境信息很難通過自下而上的渠道反映到政府管理部門。因此，傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式中政府對環(huán)境的管理兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)都不能得到保障，農(nóng)村環(huán)境管理工作出現(xiàn)低效或失效的局面在所難免。

因此，農(nóng)村環(huán)境問題特殊性的客觀存在和我國傳統(tǒng)環(huán)境管理模式的先天缺陷，形成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理的“結(jié)構(gòu)性”空洞和“功能性”空洞。要使我國農(nóng)村環(huán)境得到改善，需要調(diào)動農(nóng)村群眾參與的積極性，農(nóng)村環(huán)境管理模式從管理到治理成了必然要求。

二、農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理的效能

1.有效解決市場條件下環(huán)境資源私人產(chǎn)權(quán)界定的高交易成本，和國家統(tǒng)一管制的低效率難題。農(nóng)村社區(qū)因為地緣和血緣關(guān)系，具有天然的同一性，當(dāng)通過政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)，強(qiáng)化環(huán)境相關(guān)利益的同一性時，由農(nóng)戶組成的社區(qū)就像一個家庭的延伸，使環(huán)境資源在社區(qū)層面上私有化，以一個同一的擁有者的身份使環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明晰，而不需要產(chǎn)權(quán)農(nóng)戶層面私有化時的高交易成本。比如，將山林、草地等產(chǎn)權(quán)劃分到農(nóng)戶層次很難，但劃分到社區(qū)，就比較容易了，而且這與我國法律規(guī)定部分森林和山嶺、草原、荒地、灘涂屬集體所有相契合。同時，社區(qū)共有通過農(nóng)戶間的合作達(dá)成高度一體化，從而使資源使用和保護(hù)的激勵強(qiáng)度如同農(nóng)戶私有一樣。

2.社區(qū)在農(nóng)戶和政府間起承上啟下的作用，既能體現(xiàn)人性化又能整合農(nóng)戶力量，是解決農(nóng)村環(huán)境問題最有效的平臺。社區(qū)是家庭的延伸，地緣、血緣所建構(gòu)的守望互助的人際交往關(guān)系，以及共同的文化價值使得農(nóng)村社區(qū)更具備人性化，因此，通過社區(qū)社會控制力可以約束某些不好的環(huán)境行為，激勵、宣傳好的環(huán)境行為，如社區(qū)通過宣傳、教育，可以加強(qiáng)社區(qū)農(nóng)戶對公共利益的認(rèn)同和社區(qū)的歸屬感；利用熟人網(wǎng)絡(luò)的互相關(guān)注，監(jiān)督破壞環(huán)境的行為從而起到約束的作用；社區(qū)組織能更直接、方便反映群眾訴求。

社區(qū)可以整合農(nóng)戶力量，代表社區(qū)農(nóng)戶同企業(yè)和政府對話、溝通，增強(qiáng)了農(nóng)戶個體的話語權(quán)：對于污染源的治理，社區(qū)集中治理比單元治理節(jié)省成本，還可以實現(xiàn)內(nèi)部資源對于環(huán)境保護(hù)的共同投入；對生產(chǎn)資源和生活資源的社區(qū)整合，能起到優(yōu)化配置的作用。

3.實現(xiàn)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)生態(tài)環(huán)境知識和現(xiàn)代科技知識的有機(jī)結(jié)合，有效保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境。農(nóng)村的環(huán)境管理固然離不開普遍性的科技知識，如各類標(biāo)準(zhǔn)的制定，各類治污技術(shù)的運(yùn)用，但是很多技術(shù)的運(yùn)用只是從末端去解決環(huán)境問題，這被實踐證明不適用于農(nóng)村環(huán)境問題的解決。農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民在長期的生產(chǎn)生活過程中，形成了一套適應(yīng)和保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的獨特知識體系，任何環(huán)境管理模式都需要本土知識的參與。農(nóng)村社區(qū)中共同的文化價值、社會紐帶、社會聲望體系以及與地緣相關(guān)的共同生態(tài)環(huán)境利益追求，使社區(qū)在農(nóng)區(qū)生態(tài)建設(shè)中擁有獨特的優(yōu)越性。農(nóng)村社區(qū)管理可以實現(xiàn)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)生態(tài)環(huán)境知識和現(xiàn)代科技知識的有機(jī)結(jié)合，將普適性的科技知識與特殊的地方生態(tài)知識結(jié)合起來，有效保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境。

4.實現(xiàn)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)下放與社區(qū)自治的有效耦合，最能契合國家法律規(guī)定的部分自然資源的集體所有制，實現(xiàn)公共產(chǎn)權(quán)對公共資源的供給和維護(hù)。根據(jù)我國憲法第9條第10條規(guī)定，農(nóng)村耕地、宅基地、自留地、自留山、部分礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬集體所有，但對集體如何界定，法律規(guī)定較含糊，未明確集體是屬于村小組、村還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所有。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國家的最基層的行政機(jī)關(guān)，而村小組的組織大多消失，因此，應(yīng)將村作為農(nóng)地所有權(quán)之主體，依據(jù)新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第8條第2款的規(guī)定，村民委員會具有管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的權(quán)利。在實踐中，很多地方行政村是實質(zhì)上的自然資源的產(chǎn)權(quán)主體。而農(nóng)村社區(qū)也一般以行政村為載體，以村為村民自治單位，農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理契合了國家法律部分自然資源的集體所有制的規(guī)定。國家亦可以將農(nóng)村環(huán)境相關(guān)的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)下放至農(nóng)村社區(qū)。村民委員作為新時期的農(nóng)村自治組織載體，對社區(qū)內(nèi)的自然資源與環(huán)境資源的管理是其自治內(nèi)容之一，根據(jù)新修訂的《村民委員會組織法》在第7條和第8條第2款規(guī)定，農(nóng)村環(huán)境的社區(qū)治理能實現(xiàn)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)下放與社區(qū)自治的有效耦合，避免“集體行動困境”帶來的“公有地悲劇”，實現(xiàn)對公共資源的供給和維護(hù)。

5.實現(xiàn)環(huán)境管理硬約束和軟約束的融合效應(yīng)。農(nóng)村環(huán)境的社區(qū)治理一方面可以依靠國家的環(huán)境政策管制企業(yè)或農(nóng)戶污染破壞環(huán)境的行為、激勵保護(hù)和改善環(huán)境的影響。另一方面，農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民在長期的生產(chǎn)生活過程中，形成了一套適應(yīng)和保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的獨特知識體系，農(nóng)村社區(qū)可以有效利用這些傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識，并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活特性，制定有利于環(huán)境保護(hù)的村規(guī)民約，確立在農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理中居民的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，以約束農(nóng)村居民的日常生活行為。

6.農(nóng)村環(huán)境的社區(qū)治理既是村民強(qiáng)烈的環(huán)境訴求，也是政府改善農(nóng)村環(huán)境的職能需求。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村公民社會的日益壯大，村民環(huán)境意識逐漸增強(qiáng)，面對著工業(yè)、城市的污染轉(zhuǎn)移，農(nóng)村資源的不斷掠奪和外輸，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖的擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本依賴性的增強(qiáng)所帶來的農(nóng)業(yè)污染，農(nóng)村生活城市化所帶來的生活污染，農(nóng)村環(huán)境遭到極大的破壞和污染，已嚴(yán)重?fù)p害村民的身體健康，甚至成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。村民對優(yōu)質(zhì)生活和生產(chǎn)環(huán)境的利益訴求，極大地推動和促進(jìn)村民參與農(nóng)村環(huán)境管理的熱情和積極性，有助于農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理的有效開展和施行。

三、完善農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理的保障體系

1.環(huán)境法律政策保障體系。我國已經(jīng)建立了較為完善的環(huán)境保護(hù)法律體系，但是這個體系結(jié)構(gòu)完全是在工業(yè)和城市污染的基礎(chǔ)上建立的，因為農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律體系在諸多方面顯示與農(nóng)村環(huán)境問題的不匹配。因此農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理的環(huán)境法律政策應(yīng)當(dāng)在平衡城市與農(nóng)村利益方面多下功夫，以保障城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，徹底改變疏于和忽視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的傾向。同時，我國農(nóng)村環(huán)境政策體系創(chuàng)新還需遵循以下原則：有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于“三農(nóng)問題”的解決；適合于農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的家庭化、個人化、無序化特征；有利于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的精簡。

2.行政保障體系。雖然，農(nóng)村環(huán)境的社區(qū)治理不同于傳統(tǒng)的政府單一管理模式，但是，政府在社區(qū)治理中仍是不可或缺的力量。政府是農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)者。政府應(yīng)該為社區(qū)治理提供一個寬松的外部環(huán)境，寬松的外部環(huán)境是社區(qū)自主治理環(huán)境的必然要求。政府還應(yīng)適時引導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)環(huán)境管理行為。

3.市場保障體系。農(nóng)村環(huán)境問題的錯綜復(fù)雜，既可能出現(xiàn)“政府失靈”，還可能出現(xiàn)“市場失靈”，所以必須將政府管制和市場調(diào)節(jié)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮多種手段的共同作用，才能取得我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)展。縱觀環(huán)境政策工具的演化過程，以“庇古稅”和“科斯定理”為理論依據(jù)的市場機(jī)制，在約束排污行為和激勵環(huán)境友好行為方面發(fā)揮了重要的作用。在農(nóng)村環(huán)境治理中，應(yīng)嘗試引進(jìn)和發(fā)展更加有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵手段以及自愿性手段，如通過農(nóng)戶環(huán)境經(jīng)營付費(fèi)手段激勵農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)生活方式的改變，以使農(nóng)戶自主選擇有益于環(huán)境的生產(chǎn)方式。這些經(jīng)濟(jì)激勵手段都有助于農(nóng)村環(huán)境的社區(qū)治理。

4.社區(qū)保障體系。社區(qū)是政府與農(nóng)戶關(guān)系的一個主要連接點，因此，要有效保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，需要建立社區(qū)的保障體系。首先，社區(qū)需要將國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)方針、政策傳遞給村民，協(xié)助政府完成各項環(huán)境任務(wù)。其次，社區(qū)需組織村民達(dá)成環(huán)境集體行動。不論是環(huán)境保護(hù)，還是環(huán)境污染和破壞，都涉及到外部性問題和“集體行動困境”，這些都需要社區(qū)組織村民達(dá)成集體行動才能解決，從而保護(hù)社區(qū)環(huán)境。三是搭建政府環(huán)境管理與農(nóng)民環(huán)境訴求之間溝通的平臺。作為政府和農(nóng)戶之間的連接點，社區(qū)一方面需要向農(nóng)戶傳遞國家環(huán)境相關(guān)政策，另一方面要向政府表達(dá)農(nóng)戶的環(huán)境訴求。要充分發(fā)揮村民代表大會、村民代表、農(nóng)村黨員及其他農(nóng)村社會積極分子的作用。四是發(fā)揮農(nóng)村其它經(jīng)濟(jì)組織的效能，農(nóng)村社會存在的經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理的重要輔助主體，這些經(jīng)濟(jì)組織能通過市場激勵機(jī)制更好地調(diào)動農(nóng)戶保護(hù)環(huán)境的積極性。

5.農(nóng)民參與保障體系。農(nóng)村環(huán)境的社區(qū)治理離不開農(nóng)民的積極參與，發(fā)揮農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境管理的積極性，需要政府和社區(qū)的積極引導(dǎo)。首先政府或社區(qū)需要開展環(huán)境宣傳教育，提高農(nóng)民的環(huán)境意識。其次要做好信息收集和公開制度，讓農(nóng)民能及時了解自己所生活的環(huán)境情況，信息公開是農(nóng)民參與環(huán)境管理的前提條件。此外還要通過市場手段激勵農(nóng)民積極參與，農(nóng)民是我國參與自然資源管理的最大群體，農(nóng)民的行為可能有益于環(huán)境也可能造成環(huán)境的退化，制定旨在增加其環(huán)境友好行為的市場激勵機(jī)制至關(guān)重要。