農民市民化的制度障礙與路徑選擇

[摘要]目前，我國的城市化率已經達到50%，人們的生產方式、職業結構、消費行為、生活方式、價值觀念都將發生極其深刻的變化。但由于法律制度安排，導致了“半城市化”問題，損害了城市化中農民的合法權益。權利正義論為分析我國農民市民化的制度障礙和路徑選擇，提供了科學的方法論工具。賦予農民平等參與城市化的各項權利，是城市化科學發展，實現農民市民化的必然選擇。

[關鍵詞]權利正義論 農民市民化 平等參與權

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）01-0056-03

權利正義論主要代表人物約翰·羅爾斯在其《公平的正義》一書中提出“最大的均等自由原則”和“差與原則”兩個基本原則，且前者優先于后者。權利正義論既注意到了體制正義在社會正義中的普遍方法論價值，又提出了實現社會正義的一系列基本原則。這為分析我國農民市民化的制度障礙和路徑選擇提供了科學的方法論工具。賦予農民平等參與城市化的各項權利，是城市化科學發展進而實現農民市民化的必然選擇。

目前，我國城鎮人口比重已達50%。這標志著中國數千年來以農村人口為主的人口結構發生了逆轉，中國從一個具有幾千年農業文明歷史的大國，進入了以城市社會為主的新成長階段。它意味著人們的生產方式、職業結構、消費行為、生活方式、價值觀念都將發生極其深刻的變化。我國近三成農業戶籍人口已居住在城鎮，城鎮對農業人口具有巨大吸引力。

我國城市化取得了飛速的發展，但工作和居住在城市中的農業戶籍者大多處于“半城市化”狀態，即農民已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房、就醫等許多方面難以享有與城市居民同等的待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利，不能真正融入城市社會。

一、農民參與城市化的主要制度障礙分析

（一）農民失地未換得市民身份

我國城市化的核心問題就是要解決農民適格的市民化身份。從現行法律制度考察，我國實行“城市化與國有土地捆綁式”的法律制度，并通過制定土地管理法及實施條例等一系列法律法規和具體制度予以實現。按照這一制度安排，我國的城市化就只能以國有化征收農民集體土地的模式來推進。一種“攤大餅”式的城市化擴張，并沒有解決失地農民的市民身份，而多半是以簡單、低廉的貨幣補償、安置了事，造成大量失地農民成為“三無”人員，處于城市化邊緣，最終成了嚴重的社會問題。如據國土資源部統計，1987年至2001年間，全國非農建設占用耕地3300多萬畝，其中近70%為政府征收所致。而根據《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間，耕地的占用量將超過5450萬畝，有可能讓許多的農民失地又失業。

（二）農民無權參與城市化發展規劃

根據我國《城鄉規劃法》規定，除了第22條規定“村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意”外，城鄉規劃主要是各級人民政府的職權，被城市化的農民無權知情、參與、表達和決策，只有被動地去適應政府規劃的城市。由于政府集土地利用總體規劃和城市發展規劃決策權、審批權、執行權、裁決權和監督權等于一身，城市化存在自我不斷擴張的固有天性，城市規模正在不斷急速膨脹，1998～2005年，我國城市建成區面積就從2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年平均以6.18%的速度擴張。一些地方通過縣改市、縣改區、建新城、建新區等行政區劃調整的辦法，擴大城市規模。一些縣級市的城區面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴展。據664個城市統計，2005年城鎮居民人均用地面積已達133平方米。比國家規定的城市規劃建設用地最高限額超出33平方米。與此同時，農村集體土地也相應地被減少了。在這個動態城市化擴展過程中，農民也同時被動態地排除在城市化發展之外。

（三）農民無權自主進行城市化

我國憲法第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。”該款規定無異于城市化等于國有化征收。換言之，農村集體的土地無權平等參與城市化發展進程，同時，土地管理法第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”即我國也排斥了鄉村自主的進行城市化的任何可能性，使得民眾只能在政府指定或者承認的國有土地上進行城市建設。這即是說，如果某一農村沒有得到政府的承認，即便是該農村區域實現了人口與產業的聚集，實現了農業人口向非農業人口的轉變，那么其依然屬于農村。“城中村”現象，也在被國有化征收著。雖然“城中村改造”在一定程度能為被征收農民提供當時較合理的補償交換條件，但當這一輪國有化征收改造完畢后，被“改造”的農民將永久失去自己原本的土地發展權（溢價歸公）。

（四）農民無權參與城市化土地交易市場

我國憲法第10條第3款規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”但是這主要是針對國有建設用地使用權的依法轉讓，而不包括集體建設用地使用權的轉讓在內。如土地管理法第63條：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”由此可見，我國除了破產、兼并等極少數情形外，禁止集體建設用地使用權平等參與國有土地使用權市場競爭，農民自然無權共享集體建設用地使用權市場化帶來的巨大成果。廉價征來的集體建設土地，帶來了城市土地的利用率低下，土地浪費驚人。據400個城市調查，城市建城區閑置土地占建成區面積的1/4。

二、農民市民化的路徑選擇探討

通俗地講，城鄉一體化，就是要解決人往哪里去，錢從哪里來的問題，本質上是農民市民化的問題。因此，針對“半城市化”問題，應賦予農民平等參與城市化的各項權利。

（一）賦予失地農民平等的市民資格

在高速城市化進程中，農村集體土地是農民最重要的財產。其還承載著13億中國人的糧食安全和7億農民的生存和發展，理應受到法律的平等保護。因此，在農民因城市化發展而作出犧牲，失去自己的土地財產時，應從法律制度層面上保障農民獲得名副其實的市民資格。凡是沒有根本解決失地農民的市民身份和市民待遇問題的，一律不得征占農民土地。這是落實黨的“統籌城鄉社會經濟發展”、“實現城鄉一體化”重大思想的具體體現，必將從法律制度上為我國城鄉經濟社會科學發展提供根本保障。

（二）賦予農民平等的城市規劃參與權

農民群眾平等參與決策城市發展規劃才可能是科學的城市化，也才是農民自己的城市化。農民平等參與城市化規劃的權利主要應包含如下內容：一是農民依法享有土地利用總體規劃和城市發展規劃參與決策權。在進行規劃時，農民特別是被納入未來城市發展范圍的農民，依法應當享有知情權、參與權、表達權和決策權。凡是絕大多數農民反對的規劃，不能通過實施。規劃一旦依法確定，具有法律效力，非經法定程序不得任意調整。二是農民應有參與城市化方式的規劃選擇權。即農民是以保留集體土地抑或是放棄土地的方式參與城市化建設，何時決定參與等，應由農民自己選擇。三是農民參與城市化后應得到平等的市民化待遇，進而讓該部分農民提前享受城市化發展帶來的文明成果。賦予農民這一權利，能有效抑制扭曲的城市發展觀和政績觀，破解地方政府“土地財政”問題，實現耕地有效保護和國家糧食安全，最終促進經濟社會的科學發展。

（三）賦予農民平等的城市化建設權

我國一些所謂“最合適人類居住城市”、“全國生態文明示范城市”缺乏市民特別是農民群眾的積極參與，不是廣大人民群眾樂意居住和生活的城市。馬克思指出：“土地是一切生產和一切存在的源泉，”“是人類不能出讓的生存條件和再生條件。”因此，農民應當享有利用自己土地參與城市化建設的選擇權，即有權要么在自己的土地上進行城市化建設，要么是以放棄土地來參與政府主導的城市化建設。如果是前者，農民們應依法進行規劃，并經國家主管部門批準后實施。如果是后者，政府依法征收了農民土地，應為失地農民提供適格的市民身份，讓農民以市民身份參與城市化建設，共享城市化文明成果。

（四）賦予農民平等的土地市場交易權

契約與自由同義，沒有契約就沒有自由。正是通過契約人們才獲得自由。集體建設用地使用權，只有成為真正可交易的商品，并能平等地參與市場競爭，才能充分體現其應有的經濟價值。賦予農民平等的土地市場交易權，前提條件一是取消政府對國有土地使用權一級交易市場的壟斷權，恢復政府本來的市場監管者角色。二是科學做好土地利用總體規劃、城市規劃和村莊、集鎮規劃。規劃經政府、農民代表和專家學者等民主協商議定，并經人民代表大會表決通過，依法發生法律效力，未經法定程序不得修改。凡是納入規劃范圍內的集體建設用地使用權，農民都可以按照法定程序平等參與市場交易。三是整合現有國有土地使用權交易平臺和市場，建立規范統一的建設用地使用權交易平臺和市場，實現交易的便利化和低成本。四是制定與之相配套的土地使用權交易所得稅征收辦法，并在農民、政府和用地者之間確定合理的分配比例，實現多方共贏。