空間規(guī)劃對城市機動化的環(huán)境影響與策略理性

導讀：隨著我國城市化的快速推進，城市交通與環(huán)境質量問題日益凸顯，而城市管理能力的提高是解決這些問題的根本手段。通過對國際和國內(nèi)相關研究總結可以發(fā)現(xiàn)，職住平衡、多中心城市建設和城市開發(fā)強度提高，有助于控制城市空間規(guī)劃策略對交通方式選擇，特別是小汽車出行方式選擇的影響，而綠色交通先導將有助于抑制過度依賴小汽車的城市發(fā)展模式。

我國城市，特別是大城市對交通問題一直保持高度的關注。由于傳統(tǒng)上我國城市的空間結構一般都呈現(xiàn)單中心、高密度混合的結構，同時城市交通建設的長期滯后，過低的城市道路建設水平和高等級城市道路的缺乏，使人們確信必須進行大規(guī)模和高強度的城市道路建設以疏解城市密度，擴展城市空間。但這首先方便了小汽車的使用，城市交通擁擠問題依然呈越來越嚴重趨勢。城市交通對我國的城市建設、環(huán)境質量、生活品質的影響是規(guī)劃人員所始料不及的，特別是快速機動化也將不可避免地遇到能源問題的制約和對當?shù)丨h(huán)境及全球氣候變化的影響。因此，從職住平衡、多中心城市建設和密度控制三個方面來論述城市空間結構與城市交通的復雜關系，將有助于破解城市交通引發(fā)的嚴重環(huán)境問題。

一、快速機動化時代的交通擁擠和環(huán)境問題

（一）供需矛盾挑戰(zhàn)城市交通

世界大城市，特別是快速發(fā)展的大城市都面臨著城市交通帶來的巨大挑戰(zhàn)。快速機動化發(fā)展也已經(jīng)超出了許多城市所能提供的道路和公共交通基礎設施的能力。城市經(jīng)濟的快速增長導致更多的人員和物流快速流動，而多樣化的交通需求和對交通出行的質量及時間的要求，及對城市空間和機動性管理的缺失，都會導致私人機動交通工具的需求的增加。

（二）快速出行加劇私車依賴

快速機動化所帶來的交通問題又因現(xiàn)有的城市布局和機理而加劇，因為我國很多大城市是在非機動化交通方式的基礎上發(fā)展起來的，這些城市形成了用地的高密度和狹窄而復雜的道路形式。這種城市布局本身給人們方便地交往創(chuàng)造了物質基礎，形成了特殊的歷史文脈，但這種布局很難適應快速的小汽車交通模式。[1]而在一些城市的新區(qū)建設過程中過度強調(diào)功能分區(qū)，導致城市公共交通系統(tǒng)發(fā)展的滯后，而長距離的出行進一步促使人們對小汽車的依賴。

（三）過度出行引發(fā)城市污染

小汽車的過度使用不可避免地導致這些城市中的空氣污染、噪音增加、交通擁擠、城市無序蔓延以及城市歷史空間的割裂和肢解等問題，城市的可持續(xù)發(fā)展面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。[2]據(jù)環(huán)保總局統(tǒng)計，北京、上海、廣州等大城市機動車排放的一氧化碳和氮氧化物已占城市排放總量的80%，我國機動車排放污染在城市大氣污染中所占平均比例已達到79%。許多大城區(qū)大氣環(huán)境中的一氧化碳和氮氧化物常年超過國家標準，我國城市大氣污染正在由原來的煤煙型污染逐漸向煤煙和汽車尾氣復合型污染轉化，經(jīng)濟的發(fā)展讓我們與宜居城市的目標越來越遠。

（四）治理環(huán)境必須源頭控制

今天人們的出行之所以越來越愿意選擇小汽車，很大程度上是由于城市規(guī)劃和交通建設的許多方面都是從圍繞或方便小汽車使用的角度出發(fā)的。城市交通與城市環(huán)境問題的關系如圖1所示，表明經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程的加快、城市生活水平的提高都會對城市交通系統(tǒng)提出更高的要求，小汽車的過度發(fā)展必將會影響到城市環(huán)境和能源消耗，影響城市的可持續(xù)發(fā)展。而且，機動車尾氣已逐漸成為我國大、中城市的第一污染源，一些大城市機動車排放的污染物對多項大氣污染指標的貢獻率已達到60%或以上，嚴重危害人體健康。交通污染治理已成為城市大氣環(huán)境治理的主要內(nèi)容之一。因此，如何調(diào)整城市空間結構，以便從源頭上控制人們對小汽車的依賴是城市規(guī)劃所關心的一個重點。

二、快速機動化時代的三大關系和瓶頸破解

（一）關系之一：職住平衡/分離

1.職住不平衡現(xiàn)象基本態(tài)勢

疏解與擴散是許多大城市所面臨的一種發(fā)展態(tài)勢。城市的疏解是應對城市問題，創(chuàng)造具有競爭力的城市環(huán)境的客觀要求；城市發(fā)展從向心積聚到向外的擴散是城市為了利用聚集效應而克服其不經(jīng)濟性的一種城市空間布局的自我調(diào)整的過程，也是大城市發(fā)展過程中客觀存在的一個階段。[3]

隨著城市人口的增長，如何疏解功能高度復合的城市中心地區(qū)的負荷，擴展城市發(fā)展空間以容納城市的增長，已經(jīng)成為我國城市規(guī)劃界的一個基本指導思想。問題是在我國城市空間結構調(diào)整的過程中，過度強調(diào)城市外圍地區(qū)大規(guī)模功能單一的大型居住區(qū)的建設模式，雖然可以改善人們居住條件和容納城市增長的要求；但是因為缺乏城市居民在可接受的交通出行時間內(nèi)找到合適的就業(yè)崗位，就會造成嚴重的職住不平衡現(xiàn)象。

2.職住不平衡引發(fā)低效交通

關于職住平衡與城市交通之間的關系，國際上已有許多研究。按照一般的城市經(jīng)濟學理論，在個人住處和企業(yè)場地可以按照經(jīng)濟規(guī)律擇址的情況下，在城市大規(guī)模的擴張過程中，人們?yōu)榻咏蜆I(yè)崗位而遷居，或者企業(yè)為接近勞動力市場而搬遷，從而可以減少人們的長距離出行和對小汽車的依賴性。但如果存在就業(yè)地和居住地嚴重不平衡的現(xiàn)象，就會導致高速公路的嚴重擁擠（Cervero，1989）。[4]

衛(wèi)星城和西方蔓延式的城市發(fā)展模式中，最顯著的問題之一是各區(qū)之間對小汽車交通這種低效能的交通方式的依賴。由于居住地與就業(yè)地的分離，新區(qū)與老區(qū)之間、新區(qū)與新區(qū)之間的小汽車交通出行量較大，從而產(chǎn)生交通瓶頸，導致鐘擺式的交通分布狀況。

3.職住不平衡導致潮汐交通

在北京的邊緣集團的區(qū)內(nèi)就業(yè)比例僅為47%，到中心城區(qū)就業(yè)的比例為33%，主要由于邊緣集團的土地性質配置不夠合理，邊緣集團的“睡城”特征較為明顯，具有較多的居住用地，而很少的就業(yè)崗位，導致居住在邊緣集團的居民不得不到中心城區(qū)及周邊就業(yè)中心就業(yè)，產(chǎn)生明顯的潮汐交通的問題。

盡管一些研究認為北京已經(jīng)存在嚴重的職住分離的現(xiàn)象，但最近的一份研究表明，北京市居民通勤對公共交通的選擇比例（62.3%）與東京（大都市區(qū)48%，城市中心區(qū)70%）大致相當，略高于香港（大都市區(qū)50.28%，城市中心區(qū)49.37%），遠高于波士頓（大都市區(qū)14%，城市中心區(qū)32%）和洛杉磯（大都市區(qū)7%，城市中心區(qū)10%），[5]所以提高道路交通管理水平也有很大的潛力。

4.職住不平衡導致政府失靈

美國明尼蘇達的研究表明，職住平衡對出行的速度和交通擁擠幾乎沒有影響（Levine，1998）。[6]Peng的研究表明，[7]工作與居住的平衡系數(shù)并不能決定小汽車的使用，他也同時指出在一些就業(yè)崗位與居住地極端不平衡的狀況下，增加居住或增加就業(yè)崗位才會改變長距離出行的狀況。嚴重的職住分離是規(guī)劃失效的表現(xiàn)，而政府的積極干預可以起到積極的作用。[8]

隨著城市產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和專業(yè)技術人員人口規(guī)模的大幅度增加，這部分人的出行距離將會大大增加。如果缺少合適的交通政策，這些人的小汽車出行不論在交通方式中還是在出行距離上都會大大增加，從而加重城市交通擁擠的問題。這是由于高收入階層可以比較好地利用城市交通改善的各種有利條件，實現(xiàn)出行距離的增加和出行時間的減少，當然這也主要與他們普遍使用小汽車有關。但是當交通擁擠在城市各處普遍存在時，他們所受到的影響也會很大。如果這時缺少高品質的城市公共交通系統(tǒng)，大規(guī)模城市干道的建設將難以避免，而這種建設又會導致更嚴重的交通擁擠，城市交通將陷入一種惡性循環(huán)當中。

許多研究報告也指出，如何來度量職住平衡還值得探討。由于數(shù)據(jù)來源的困難，有些研究甚至用一個區(qū)的行政范圍作為一個基本地理單元來研究，由于一個區(qū)的面積不小，其研究結論的參考意義值得探究。另外，我們很難保證在同一個地理單元居住的人是都在同一個地理單元內(nèi)工作，因為這也會違背基本的經(jīng)濟規(guī)律，忽視了勞動力市場的不可分割性的特點。當然我們也需要平衡勞動力市場的規(guī)模遞增性和為了擴大勞動力市場空間范圍所帶來的外部負效應。例如在具有較高小汽車擁有水平的斯德哥爾摩，采取圍繞城市軌道交通發(fā)展走廊的動態(tài)職住平衡的模式，這大大減少了人們對小汽車的依賴，同時又可以保證城市的發(fā)展活力。

（二）關系之二：單中心/多中心城市

疏解城市的另一項規(guī)劃措施就是建立多中心的城市空間結構。圍繞各級城市中心的居住區(qū)建設可以實現(xiàn)就業(yè)、居住和生活服務的一定平衡。國際上關于這項規(guī)劃策略效果的爭論也有很長的時間。

1.空間組織形式影響交通出行類型

從城市活動和活動中心來看，城市有單中心和多中心的多種類型。將城市根據(jù)“中心”的數(shù)量來劃分，主要著眼于城市就業(yè)、購物等人員聚集的地域在中心區(qū)或者中心區(qū)以外布置，以及居住人口集中在中心城或者與外圍的城鎮(zhèn)之間有相當規(guī)模的通勤。有學者將城市空間組織分成單中心、多中心（田園城市）、多中心（隨機移動模式、北美）、單中心-多中心混合等多種模式。[9]界定空間模式，除了土地總量/密度、人口密度輪廓之外，還要看每天到達中心區(qū)通勤的情況。假如35%以上的出行是到達或者離開中心區(qū)CBD，那么就被認為是單中心城市（這里指的是城市里面跟CBD的關系，即中心城是不是存在副中心的問題）。不同的城鎮(zhèn)空間組織形式會導致多種類型的出行。

（1）單中心發(fā)展策略的利弊

一般認為，單中心城市形態(tài)的交通產(chǎn)生量比多中心城市形態(tài)多，因為在單中心模式中，就業(yè)機會高度集中，一方面導致早晚城市交通高峰期，另一方面又使城市交通（另一個方向）的使用率在高峰期不高。與單中心相比，多中心的就業(yè)機會相對分散，次中心的存在吸引分散了一部分交通量，所以會減少區(qū)域間機動車的出行量。如果城市規(guī)模大到一定的程度，多中心結構是必然的選擇。但也有研究認為，多中心城市會降低就業(yè)崗位的密度，對城市交通聯(lián)系缺少系統(tǒng)安排的多中心體系的建設只會加重城市的交通問題，而單中心的結構更有利于城市公交系統(tǒng)的設置。[10]

（2）多中心發(fā)展策略的利弊

二戰(zhàn)以后，以倫敦、巴黎為代表的大城市經(jīng)濟和人口急劇增長，單中心高度聚集的城市形態(tài)難以容納新的發(fā)展。為有效疏解中心城區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)，它們均采取了在城市外圍地區(qū)建設新城及多中心發(fā)展策略。以巴黎為例，上世紀60年代，專家預測人口將由820萬人增長到2000年的1600萬人。為應對這一趨勢，當局規(guī)劃確定了9個人口規(guī)模在50萬至100萬的新城，并通過道路、軌道交通與城市中心聯(lián)系起來。同時，通過財政和規(guī)劃引導措施推動就業(yè)崗位增長，希望以此抑制中心城區(qū)功能的過度聚集。但現(xiàn)實是，到上世紀80年代，盡管巴黎城市中心的功能聚集有所降低，城市副中心之間、郊區(qū)之間和郊區(qū)至城市中心的交通出行卻大幅度增長，人們出行的距離反倒增加了，特別是郊區(qū)之間的交通出行量有所增加。由此可見，多中心城市的建設能夠縮短圍繞城市次級中心內(nèi)部交通出行的距離，但城市次中心與原有中心的交通聯(lián)系依舊存在，各次級城市中心間又會產(chǎn)生新的聯(lián)系，潛藏著引發(fā)更大范圍內(nèi)交通擁擠的因素。

所以多中心并不一定能減少交通量（車公里數(shù)）。相反，如規(guī)劃不好，多中心將大大地增加城市交通，如上海浦東的開發(fā)建設不但沒有減少交通量，反而刺激了黃浦江越江交通需求的增長。1995～2009年，中心城區(qū)越江日均出行量從110萬人次增長到200萬人次，增長了81.8%。浦東開發(fā)開放被認為是一次改變單中心城市結構、建設多中心城市的有益探索，可盡管浦東已經(jīng)建有大量的辦公樓宇和住宅，經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，但仍未有效緩解過江交通的困難。上世紀80年代，上海還規(guī)劃確定了徐家匯、五角場、浦東花木和真如四個城市副中心，試圖通過外圍中心的建設疏解中心城區(qū)的擁擠狀況。由于軌道交通的帶動作用，徐家匯較早地形成了城市副中心的功能，其他一些規(guī)劃中的副中心地區(qū)則依舊處在功能完善之中。在另外一些軌道交通可達性較好的地區(qū)，如中山公園地區(qū)卻已呈現(xiàn)出頗具活力的副中心發(fā)展態(tài)勢。

2.空間規(guī)劃策略配合交通改善的導向

建設多中心的城市是應對城市人口和經(jīng)濟活動增長的措施之一，但能否長期有效緩解城市交通的擁擠還要取決于更加精細的規(guī)劃和政策。我們必須研究人們居住、就業(yè)、日常生活和交通出行的行為，從城市空間結構和交通耦合關系、管制和激勵政策、財政和費率政策等多方面入手，在應對人口增長、促進經(jīng)濟發(fā)展的同時減少小汽車的使用，控制交通擁擠蔓延和反彈。如果僅僅依靠空間規(guī)劃策略，其作用是有限的。

進入新時期，由于多種速度軌道交通的發(fā)展和快速交通體系的完善，城市網(wǎng)絡節(jié)點重要性遠遠大于地區(qū)幾何中心的重要性。我們的城市正在變?yōu)槎鄻O網(wǎng)絡嵌套的結構，有必要拋棄機械、模式化的多中心城市建設觀念。孤立衛(wèi)星城的模式很難保證公共交通的服務水平，為此需要從動態(tài)交通聯(lián)系的觀點出發(fā)建設郊區(qū)新城，沿區(qū)域公共交通走廊采取珠串式的多中心發(fā)展模式，從而形成較大流量的客運走廊。這將有利于人們長距離出行采取公共交通的方式。

（三）關系之三：密度/開發(fā)強度

希望通過降低密度、疏解城市功能，降低城市中心地區(qū)負荷來減少城市交通擁擠，這是很長時間來已經(jīng)成為我國城市規(guī)劃和交通建設的一個基本指導原則。這種邏輯的基本假設基于下面兩個方面：其一，在未來一定要保證較高比例的小汽車出行；其二，小汽車的出行都能在一定的區(qū)域自我平衡。這種邏輯能否成立，我們可以借鑒一些已有的研究成果進行分析。

1.不同密度地區(qū)交通方式結構明顯不同

研究表明，為了實現(xiàn)城市的聚集效應與外部負效應的平衡，不同密度地區(qū)交通方式結構明顯不同。也就是說，密度對私家車和公交車有較顯著的影響，高密度開發(fā)地區(qū)居民通常采用公共交通和非機動車方式，而低密度開發(fā)地區(qū)則以私家車交通方式為主。國外學者分別從居住密度和就業(yè)密度對交通方式選擇的影響展開研究，并總結出一系列具有一定參考價值的結論。

在居住密度與交通方式選擇的研究方面，Pushkarev和Zupan發(fā)現(xiàn)，[11]當密度增加時，公交方式出行將顯著提高；Cevero采用1985年全美住戶調(diào)查數(shù)據(jù)1985AHS（American Housing Survey）研究表明，[12]密度比土地利用混合程度更明顯地影響通勤的小汽車和公交各自的占有率，提高密度，結合土地混合使用，能降低機動車擁有率和減少出行距離；Schimek結合多倫多與波士頓案例進行比較研究，[13]發(fā)現(xiàn)由于有更高的居住密度，結合在CBD和近郊區(qū)更集中的就業(yè)，加上社會經(jīng)濟的不同，多倫多居民有更多樣化的交通方式選擇。

2.就業(yè)密度也影響工作出行方式的選擇

Cevero認為郊區(qū)就業(yè)中心的密度影響工作出行方式選擇，Schimek指明就業(yè)密度越高公交比例越高。從宏觀上比較，目前世界上幾大洲之間的人口密度存在很大的差距，若以高、中、低劃分，分別為高強度的亞洲、中強度的歐洲和低強度的美洲與澳洲等。分別選擇位于這三種密度層次的三個代表城市作日常通勤交通出行方式的對比，由表1可見，隨著密度的增加，公共交通的比例提高，而私家車方式降低。如莫里斯采用公共交通方式僅為4.2%，遠遠低于高強度典型的新加坡，后者為52.3%；而在私家車方面則相反，莫里斯為81.2%，而新加坡僅為23.7%，中等密度開發(fā)的倫敦此兩項指標則均位于中間。另外，出行方式與城市結構以及道路交通供給有密切的聯(lián)系。蔓延式的城市以高速路為主組織交通，通勤距離較長，不適合步行、自行車或摩托車交通的出行，因此，此類出行方式的比重極低，而集約化的高密度地區(qū)則相反。

值得一提的是中等密度的倫敦與高密度的新加坡相比，前者采用步行或自行車的比例反而高，這除了與空間結構組織有關外，也與綠色交通——步行或自行車交通方式受到政府的重視有關。新加坡的城市建設在一開始就忽視了城市步行和自行車系統(tǒng)的建設，所以2012年7月在新加坡舉辦的城市峰會上，當?shù)亟煌ü芾聿块T負責人就發(fā)出呼吁，希望新加坡的自行車系統(tǒng)建設不要落后于世界潮流。

3.開發(fā)強度是改善城市交通的重要因素

在上海，根據(jù)我們對金橋地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在高收入階層的居民中，其通勤交通方式與其所居住小區(qū)的開發(fā)強度有明顯的相關性：小區(qū)容積率越高，居民使用個體交通通勤的比例越低，使用公共交通的比例越高。這進一步驗證了密度對于交通方式選擇的影響，說明保持較高的開發(fā)強度是改善城市交通的一個重要因素。

城市密度越大，城市用地組織的有機性往往越大，使居民出行的距離相對較短。一般來說，高密度地區(qū)使出行距離相對較短，且大多采用步行或自行車等非機動車交通方式，使人均機動車里程隨著人口強度的增加而下降。可見，高密度地區(qū)機動車交通出行方式比例必然較低。這主要是由于開發(fā)強度高，各種城市功能在有限的地域范圍內(nèi)集成，人們的工作研究、文化娛樂、教育學習、探親訪友、購物社交等活動在有限的空間內(nèi)組織，縮短了交通出行的距離、限制了機動車出行方式的選擇。在對出行分布的影響方面，高密度城市交通出行分布更容易在較小的范圍內(nèi)就地均衡。相比而言，高密度城市由于多種功能的用地在空間上相對集中，縮短了通勤距離，使交通更好地在較小范圍內(nèi)均衡。

三、結論

在我國目前城市空間結構調(diào)整時期，必須首先從城市規(guī)劃布局中加以考慮，大力提倡綠色交通系統(tǒng)，實現(xiàn)城市空間布局與綠色交通體系的耦合。職住平衡、多中心城市空間結構的建立必須考慮到對綠色交通體系的培育和在某種情況下綠色交通體系的先導作用。充分研究城市居民的社會經(jīng)濟特征及城市運轉機能的要求，將城市布局、形態(tài)與功能和機能有機結合，實現(xiàn)城市低耗高效和公正的發(fā)展目標。

交通的暢通，使人們在城市中能夠及時到達上班、上學或業(yè)務活動的目的地，這很大程度上取決于我們在規(guī)劃布局和設計中如何考慮不同交通出行方式的優(yōu)先次序。為此筆者提出中國綠色城市交通5D模式，[14]也就是POD﹥BOD﹥TOD﹥XOD﹥COD。在這里，第一是POD，以步行為導向的交通設計和規(guī)劃。第二是BOD，就是城市空間和步行環(huán)境的設計要大于以自行車為導向的設計和規(guī)劃。第三是TOD，今天很多城市都認識到TOD的重要性，即進行軌道交通的建設和BRT的建設。第四是XOD，就是以形象工程為導向的規(guī)劃設計，我們的規(guī)劃建設很多時候都是考慮形象，但更重要的是要考慮與POD、BOD和TOD的關系。第五才是COD，也就是以方便小汽車的使用為導向的交通設計和規(guī)劃。

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責任編輯：張 煒