全球城鎮化今昔透視與中國郊區新城發展之鑒

導讀：城鎮化歷經了千年的演進之后，在上個世紀得到了迅速發展，主要經歷了破解“城市病”、“農村變城市”、“區域網絡化”三大變革。對我國而言，城鎮化能否持續、健康發展，直接影響到經濟社會的發展。因此正確地認識工業化國家城鎮化的三次變革規律和演變中的進步性，是正確把握我國都市城區發展路徑所必需的，特別有助于郊區新城的發展。

城鎮化是人類社會發展的必然趨勢，對我國而言，城鎮化能否持續地健康發展，直接影響到經濟社會的發展。正如李克強同志所言，城鎮化是中國現代化進程中的一個基本問題，是一個大戰略、大問題。特別是在國際經濟環境發生深刻變化、我國進入中等收入國家行列以及面臨經濟下行壓力的新形勢下，我們要按照貫徹落實科學發展觀的要求，深入研討城鎮化科學發展的問題，這很有必要，意義重大。而城鎮化的健康與否，與城鎮化過程中所選擇的途徑和方式，即城鎮化的發展模式有很大的關系。

一、全球近代城鎮化發展的變革歷程

城鎮化歷經了千年的演進之后，在上個世紀得到了迅速發展，主要經歷了破解“城市病”、“農村變城市”、“區域網絡化”三大變革。

（一）破解“城市病”——城鎮化發展的首個革命性標志

自20世紀以來，城鎮化發展呈現出一種此前任何一個世紀都無法達到的高度，即對“城市病”宣戰的革命，對二戰后早期城鎮化路徑弊端認識的深化。據記載，早期城鎮化路徑是以剝奪農民利益、破壞農業生產為起點，以“城市瓦解農村”為基本運行模式的。馬克思在論證資本原始積累時就指出，“由于耕地接連不斷地變成牧場，結果蘇格蘭的地產使羊群趕走了人”。因此現代的反“城市病”作為革命的舉措，一方面是加快推進城市的現代設施規劃和建設，形成有目標的發展和治理；另一方面，限制城市發展的盲目膨脹而反過來重視人口由大城市向中小城市、由核心區向郊區的轉移，甚至開始了向農村轉移和重視對農村的建設。

（二）“農村變城市”——城鎮化發展的第二個革命性標志

“農村轉變城市”的興起，當屬對農村發展的重視和扶持，直至“農村轉變城市”路徑的產生。它既是第一次革命的繼續，又是在醫治“城市病”過程中形成的一個城鎮化發展理念和整體路徑的創新?！稗r村轉變城市”與早期城市產生時一些農村由于工業發展和人口集聚而自發地變為城市并非同一概念，是指在已有城市發展造成城鄉對立的條件下，由政府為根治“城市病”而進行一系列政策調整，使一部分農村加快發展和內生能力提高，最終形成“變身”、就地轉變為新的“城”或“鎮”的過程。

（三）“區域網絡化”模式形成——城鎮化發展的第三個革命性標志

百年來的城鎮化演進，不僅形成了反“城市病”革命和“農村轉變城市”的城鎮化實現路徑的創新，而且產生了一種新型的城鎮化格局。這種格局已超出了傳統意義上的城市自身結構問題，而形成一種城市與區域以及農村的新型結構關系，這就是在城市疏散和“農村轉變城市”及大中小城市協調發展伴隨下，逐步地產生了一種區域城鎮化與城鄉一體化相融合、相伴生的發展。這種發展，事實上帶動了城鎮化發展模式的重大創新，即由原來一個城市的自身發展跨越到了大區域的整體性泛城鎮化發展，產生出一個大區域內城鄉一體的新格局。在這個意義上說，它依托現代網絡經濟的嶄新條件，開辟了一條區域性城鎮化與城鄉一體化的雙重創新路徑，破解了傳統城鎮化路徑下“城市越大而城鄉對立越突出”的矛盾狀態。因此，這既不能把它看作是一個或數個城市孤立的發展，也不能沿用早期的城市郊區性擴張來解釋這種新的發展，而應該將其視為一種適應網絡經濟新時代而出現的“區域網絡型”城鎮化新模式。它是一個更大區域的城鎮化，是區域城鄉一體性的城鎮化，更是以現代網絡經濟發展為基礎的一個國家級的城鎮化，既順應消滅城鄉對立的歷史客觀趨勢，又體現城鎮化理念和路徑上的整體性變革，因此是一種現代新型的城鎮化發展模式。

二、國外都市發展模式與紐約城市規劃的特性

（一）國外大都市的發展模式

隨著經濟全球化、區域一體化趨勢更加明顯，世界范圍內的結構調整及產業升級進程將進一步加快，中國加速融入世界經濟，各個地區、各個層面的經濟發展都將面臨新的機遇和挑戰。這樣的大環境同樣為區域經濟的發展提供了新的空間，增加了發展中的風險。我們應該抓住機遇，借鑒國際大都市中心城區的發展經驗，少走彎路，乘勢而上，謀求和實現跨越式發展。

1.紐約中心城區的發展模式——以中心區域高強度開發為特征

紐約中心城區的發展模式是以華爾街為核心的曼哈頓下城，形成了曼哈頓下城金融中心區與中城商貿區的雙中心，中心城區復合有商務辦公、金融、專業服務、會議及展覽、酒店及配套公寓、娛樂、文化休閑、高檔零售等多種功能城市中心城區，是城市中心城區高強度開發的典型模式。其發展規律是：

一是中心城區的發展強化了紐約在美國東北部大西洋沿岸城市帶中的商貿中心地位，并為城市帶中其他城市商貿中心的形成起到了指導作用。

二是中心城區的城市副中心地位是隨著紐約城市經濟的發展和產業的高度集中而形成的。

三是在中心城區的發展過程中，紐約政府完全發揮自由市場機制，通過規劃提供的不斷加碼的高強度開發以及政府稅收優惠，吸引投資商和開發商。

四是功能復合化，以商貿、商務為主，兼具消費、娛樂等多重功能。

2.倫敦中心城區的發展模式——以中心城區保護與限擴為特征

倫敦中心城區發展的模式是嚴格限制中心城區的擴張，在中心城區外圍地帶建設新城鎮化中心區。倫敦的中心城區發展以保護城市中心歷史風格為重點，抑制以倫敦城和西敏寺區等中心城區的擴張，制定了“限制性分區”政策，將主要公共活動嚴格控制在市中心區域，對古城和居住社區嚴格保護。在保護中心區的同時，為了進一步適應商務發展的膨脹需求，倫敦在荒廢的倫敦東部建設了新的城市副中心道克蘭區。其發展規律是：

一是抑制中心城區擴張策略，注重中心城區歷史風貌的保護，但可能會帶來吸引私人資本投資方面的負面效應。

二是城市副中心的建設體現高度的市場化機制，政府資金用來營造投資環境，建設和發展主要依靠民間企業投資。

三是城市副中心的形成緩解了城市中心區開發的壓力，為城市經濟結構的轉型和國際競爭力的提升創造了空間。

3.巴黎中心城區的發展模式——以構建中心城與外圍副中心的雙核化為特征

限制傳統市中心城區的擴張。謀求市中心城區的商務化演進的規模適度與市中心城區傳統格局和風貌的有效保護之間的和諧關系，在郊區開辟新興商務區，形成雙中心發展模式。其發展規律是：

一是抑制中心城區擴張策略，注重中心城區歷史風貌的保護。

二是城市副中心的建設選擇在郊外的非城鎮化地區實施。

三是以政府先導、社會跟進的方式集中發展。規劃上靈活地運用強度開發區化和特殊保護區化來掌握開發控制權，資金上通過政府對基礎設施的先行投入推進私人投資。

4.東京中心城區的發展模式——以中心區集聚與外圍多副中心為特征

東京城市中心城區的發展模式是市中心區集聚發展和外圍地區建設多副中心。上世紀60年代初期，為制止市中心區的過度畸形發展引發的地價、交通、環境等問題的加劇，政府開始抑制中心城區的擴張和聚集，向外分散實現工作和居住就地平衡的城市構造，形成了包括7個副中心和多摩地區5個核心市的多心型城市結構。其發展規律是：

一是新宿區作為城市副中心，成為東京與日本東海岸城市帶中其他城市商業、文化等聯系的紐帶，鞏固了東京在城市帶中的核心地位。

二是新宿區的發展是在抑制原城市中心區域過度聚集發展中引發的地價、交通、環境等城市病問題的情況下實施的。

三是新宿區的發展主要采用引導策略，如政府在財政金融方面的優惠和補助。

四是新宿區作為東京的城市副中心，功能高度復合化：以商務、商業功能為主，兼具文化、娛樂、居住等諸多功能。

（二）紐約城市規劃的主要特性

位于紐約州東南哈得遜河口的紐約市，是由五個區組成，即曼哈頓、布魯克林區、布朗區、皇后區和史坦登島，是美國第一大都市和第一大商港，是全世界金融中心之一。[1]其城市規劃主要呈現四大特性：

1.前瞻性——超前規劃理念

一是長遠的規劃理念。紐約城市規劃的指導思想是如何讓城市有秩序、有條理地綜合發展。二是可持續發展的規劃理念，“立足生態，立足發展”是21世紀美國制定城市規劃藍圖時的重要理念之一。

2.整合性——協調整合發展

借助大都市圈規劃實現城市間的協調發展。面對城市之間的聯系日益密切的新形勢，為了克服各城市主要從自身角度獨立制定規劃而造成重復建設、資源浪費和過度競爭的弊端，紐約等大都市越來越注重城市與城市之間、區域與區域之間的規劃協調，通過推行大都市圈規劃來建立城市之間的規劃協調機制，進而實現城市間的協調與整合發展。由此，一種由地方政府自愿聯合、并獲得聯邦和州政府支持的非政府非營利組織——紐約區域規劃協會便應運而生，許多涉及區域規劃及經濟互補發展等重大問題（如交通規劃、環境規劃等）都通過它來實現協調統一。特別是建立了各個區域產業發展的協調機制，形成了分工合理、良性競爭的產業發展格局。

3.導向性——公共利益取向

市民至上的規劃理念在美國深入人心。“以人為本”長期以來一直是美國城市發展的核心理念。從市民的需求出發，將人口發展、土地利用、住房供給、就業、能源、環境、交通體系、娛樂、社區建設、公共空間、城市安全等與市民息息相關的內容納入城市規劃中統籌考慮，以便更好地滿足人們發展的需要。提升全體居民的居住環境質量是城市規劃的第一大目標。由于美國是一個人口流動性很強的國家，在紐約等大城市里，居民習慣于采取“用腳投票”的方式，哪個城市稅制好、基礎設施完善、生活質量高就向哪個城市移民，從而迫使各個城市拼命發展高水準的公共設施，不斷提高公共服務水平，進而通過競爭促使各城市以最低成本建成了最發達的公共基礎設施，公共投資項目涵蓋市政中心、道路管線、公園、污水處理、消防站、圖書館等，提供著最人性化的公共服務產品，包括公共健康、公共救濟、公共安全、公共福利等諸多方面。另外從土地利用結構可以看出，各類用地分布均衡，可以較大程度地實現區域資源共享。

4.廣泛性——公眾積極參與

美國城市規劃十分強調公眾的參與，除城市規劃行政管理機構外，還設立了一系列參與規劃立法及執法的非政府機構。如紐約大都市區除了紐約區域規劃協會外，還有紐約市發展委員會、紐約住房與區域規劃委員會、紐約城市規劃委員會、國家資源規劃委員會等組織機構。委員會成員大多是具有專業知識的市民志愿者，通過申請由城市議會正式任命，其成員構成、選拔條件、任期、權利與責任都是法定的，這在很大程度上保證了規劃立法、修法、執法的公開和公平。在城市規劃編制過程中，依法制定詳盡的公眾參與計劃，形式包括公民咨詢會、公眾聽證會、訪談、問卷調查、媒體討論、社區講座以及社區規劃的分組討論及匯總等。市規劃機構所收集的資料、研究成果及提出的規劃建議必須提交有公眾參與的定期研究會議并進行討論和確定，在提交給市規劃委員會和市議會決策之前還必須召開公眾聽證會等。

三、中國特色新城鎮化的三大設問

工業化國家城鎮化的三次變革和發展，以及上世紀七十年代末我國改革開放以來，在重視鄉村發展、加快鄉村城鎮化進程中，主要是改革開放步伐相對較快的沿海地區的城鎮化發展中，我國也形成了“農村轉變城市”的新路徑。[2]這就是堅持統籌城鄉發展的思路，依托早先的大城市的輻射和帶動，使原來鄉村的發展不斷地接受著來自城市優質資源的進入和滲透。同時，通過農業產業化、創辦工商企業、發展壯大非農產業，提高農村的生產力、積累力和投資能力，在改造小農生產和自然經濟增長方式的過程中，完成由種地到務工經商、農民到工人和市民、鄉村到城鎮的轉化，從而在根本上淡化了城鄉之間的界限，逐步地由“村村是鎮、鎮鎮似村，村與鎮分不清”，演進到直接創造了一大批“新型”的城、鄉形態。

正確地認識工業化國家城鎮化的三次變革規律和演變中的進步性，是正確把握我國都市城區發展路徑所必需的。“中國特色城鎮化道路”是一條既遵循歷史發展規律，又能夠很好吸取歷史教訓，且具有一定前瞻性的道路，因此，我們很有必要對以下三個問題進行思考。

（一）問題之一——中國特色新城鎮化的變革實質是什么？

首先要理解什么是城鎮化，其實質意義何在。在傳統意義上說，城鎮化就是把農村的各種有效生產要素都集中到城里去，讓農民到城里就業、進城居住，成了“城里的人”。而這里的所謂“城鎮化水平”，實質是指城鎮人口占總人口的比重。其次要認識現代意義上城鎮化的實質何在。其根本自然不在于人口集中，而在于對城、鄉間“經濟社會整體素質”差別的化解?！岸Y構”本質上是傳統的小農生產方式和自然經濟發展方式，與經歷了工業化的城市社會化大生產和市場經濟不對接。顯然現代意義的城鎮化就在于應解決好城鄉之間產業、市場、發展方式、設施條件、生活水準、文化精神、公共服務、社會保障、管理方式、治理模式等方面的對接和均等化問題，即實現城鄉“經濟社會整體素質”少差別或無差別。

（二）問題之二——中國特色城鎮化的主要“創新點”在哪里？

我們認為中國特色城鎮化道路創新，一定要走出那種孤立地研究“城”的“發展”這一個方面的思路，立足于農村和城市兩個領域的發展和相互間的依存性轉變，甚至是把推進城鎮化發展的重點，放在“鄉”的方面而絕非是相反。具體表現為兩個方面：一是繼續加快城市的現代化建設，提升城市對鄉村的輻射性和帶動能力；二是鼓勵農民自我創業和農村工業化、非農化發展，加快農村的現代化進程。

（三）問題之三——如何發揮好政府對中國特色城鎮化的推進和引導作用？

由于中國城鎮化是與經濟體制轉型相伴推進的，而經濟體制轉型又是在政府的主導下進行的，因此如何發揮好政府對城鎮化的引導功能至關重要。按照工業化國家的經驗，城鎮化率達到50%是政策調節的最佳切入點。當前，中國的城鎮化率已達到50%，其經濟結構水平已具備了加快調整的條件。然而，學界對中國城鎮化道路的認識卻仍舊莫衷一是。發達國家的學者們非常重視對“未來”性城鎮化道路和模式的探討和研究，而我們卻常常忽視從這種趨勢上想問題。現在全國有上百城市在追求所謂“國際大都市”的發展目標，大家都津津樂道于擴展城區面積和增加城市人口上。我們認為，一個城市發展并非是它的城區有多大、人口有多少，而應看其是否有利于城鄉一體的真正實現，有利于城鄉兩個領域發展潛力的充分發揮，有利于城鄉人民幸福指數的共同提高。

四、上海新城發展的路徑借鑒

作為國際化大都市，上海未來的城鎮化建設也面臨諸多復雜而專屬的問題，包括城鄉一體化的發展、戶籍制度的改革、勞動力雙向流動等。從某種意義而言，作為郊區城鎮化典范的新城建設，是當下城鎮化建設的重頭戲。換言之，從城鎮化發展的規劃角度，有關郊區城鎮化問題可能是破解上海當下城鎮化癥結的關鍵。因此，如何將上海目前的新城發展推進到未來產住協同發展的渠道，有待于我們結合實際甄別選擇，并提出積極的對策。

（一）三方面的發展推力

上海市“十二五”規劃綱要明確提出“推動城市建設重心向郊區轉移”，“將重點新城建設成為功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的長三角城市群重要組成部分”。市政府文件也明確了新城發展的指導思想、基本原則和主要目標，提出了基礎設施、社會事業發展、產業支撐、用地傾斜、惠及群眾、健全協調機制和探索建設運行新模式等政策意見，為下一階段新城發展提供了良好的政策環境與支持。[3]可見，上海新城發展具有三方面的強勁推動力：一是中心城區功能的轉移；二是郊區城鎮化進程的推進；三是長三角區域一體化的融合。在新的歷史起點上，上海的新城發展又迎來了一輪契機。

隨著新城開發建設的深入推進，大家對新城在上海創新驅動、轉型發展中的戰略地位的認識更加統一，對新城發揮優化城市空間格局、推進城鄉統籌發展、參與長三角區域聯動作用的期望值也相應提高，進而對新城的規模、功能和能級提出了更高要求和更高目標。因此在新的形勢下，新城發展已經不僅僅是項目開發和基礎設施建設，而是要承擔起帶動郊區崛起、推動全市新一輪發展的重要使命。綜合各個層面的形勢來看，上海市在新城發展中，機遇和挑戰并存，要求加快轉變傳統模式，必須更加注重發展水平和發展效率；要求加快提高綜合競爭力，更加注重產業發展和功能培育；要求加快形成規模能級，更加注重與中心城區的聯動發展、經濟社會的協調發展和轉型創新的可持續發展。

（二）新一輪的六個創“新”

在探索新一輪上海新城建設時，應該更加注重突出六個新，即：新模式、新體制、新理念、新技術、新形態和新標準。

1.新模式——強調城市建設與產業發展同步、開發建設與管理服務并舉、功能培育與人口集聚互動，由單一的開發建設轉變為功能培育、能級提升、形象塑造等的全方位提升。

2.新體制——不能僅靠一區之力來推動，而要立足全市大局，建立市區合理分工、合力推進的體制機制。市級層面加強戰略統籌和引導，區級層面做好推進落實和服務，加強開發建設與運行管理的有機銜接，形成市級主導、區級主抓、多方參與的新體制。

3.新理念——更加突出以人為本的宗旨，注重科學發展、注重民生需求，積極實踐“世博”先進理念，處理好人口集聚、產業發展、設施建設、管理服務和資源環境的關系。

4.新技術——要在新城建設和管理中充分運用新的技術，支撐低碳城市、指揮城市建設，配置多樣化、人性化的公共服務和文化設施，營造具有吸引力的工作和生活環境，成為體現新理念、展示新科技的窗口。

5.新形態——更加注重新城發展的前瞻性，立足長遠謀劃，堅持適度超前，塑造有特色的城市面貌。著力構建現代化的城市空間形態和城市建筑形態，加強城市風貌的整體性和協調性。

6.新標準——參照中心城區乃至國內外更高的標準，提高規劃建設的起點。同時，結合現代城市的特點要求，研究設置更加合理、更加科學的規范標準，促進高效、集約和可持續發展。

結語

我們只有按照黨的十八大關于“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”的精神，堅定不移地走中國特色城鎮化道路。在新的歷史起點上，上海新城發展只有立足于發展現代意義的城鎮化的戰略高度，促進新城與中心城區的互動發展，加強新城之間的功能協調與分工，才能真正建設成為“四個中心”和國際化大都市的功能載體。

參考文獻：

[1]陳飛燕，陸萍.國際大都市中心城區的發展及其對上海的啟示[J].城市道橋與防洪，2009（9）.

[2]何磊.工業化國家城鎮化的三次革命與中國城鎮化道路創新[J].上海經濟研究，2012（7）.

[3]石憶邵，黃銀池.紐約城市規劃的特點及其對上海的啟示[J].世界地理研究，2010（1）.

責任編輯：張 煒