現(xiàn)代都市由產(chǎn)城分離到融合的理性思考

編者按：本期特別策劃的主題是“現(xiàn)代都市產(chǎn)住一體的協(xié)調(diào)布局與功能適配”，共有5篇文章，內(nèi)容涉及產(chǎn)城分離困境的破解與組合戰(zhàn)略、城市擁擠與機(jī)動(dòng)化的理性策略、產(chǎn)住分離的改善對(duì)策、城市“社區(qū)化”的新回歸模式及郊區(qū)新城的發(fā)展借鑒。每位專家立足當(dāng)下城市化新成長(zhǎng)階段的特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前的城市化新特征新需求作了詳細(xì)的剖析，并為如何充分發(fā)揮城市化的引領(lǐng)作用設(shè)計(jì)了積極有效的實(shí)踐路徑。

導(dǎo)讀：由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)間的脫節(jié)，人口規(guī)劃和市政建設(shè)等配套體系的相對(duì)滯后，雖也引進(jìn)一些優(yōu)質(zhì)的教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源，但在人員配置尤其是儀器設(shè)備裝置等方面依然存在難以滿足的需求，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和人口布局脫鉤，就業(yè)地與居住地間的空間分離——“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象加劇。因此，居住與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)與城市功能、產(chǎn)業(yè)化與城市化、人與自然這四方面的融合理念，是實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城融合”的關(guān)鍵。

大城市作為新型城鎮(zhèn)化的中心，在帶動(dòng)區(qū)域大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的同時(shí)，城市自身功能及其空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化和郊區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是全面提升區(qū)域城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的關(guān)鍵所在。上海作為我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)文化中心之一，在全面推進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的過(guò)程中，人口的空間分布變化與產(chǎn)業(yè)的空間優(yōu)化調(diào)整緊密相連，成為生態(tài)文明、轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新振興的重要組成領(lǐng)域。但是多年來(lái)，“產(chǎn)城分離”一直作為上海發(fā)展中的負(fù)和博弈，始終阻撓上海循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綠色生態(tài)發(fā)展，并對(duì)上海的住房、交通等產(chǎn)生一系列的影響穩(wěn)定發(fā)展的問(wèn)題。本文對(duì)此給予了充分的關(guān)注與分析，并就“產(chǎn)城融合”的城市發(fā)展未來(lái)趨勢(shì)作學(xué)理上的探究，以期能真正實(shí)現(xiàn)上海高效的低碳經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

一、上海“產(chǎn)城分離”的類(lèi)型

伴隨著上海城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了中心城—郊區(qū)、中心區(qū)—外圍區(qū)—郊區(qū)的功能分化，在推進(jìn)人口郊區(qū)化的同時(shí)，就業(yè)空間也在發(fā)生相應(yīng)的變化。制造業(yè)就業(yè)人口由集中城區(qū)至分散郊區(qū)，工業(yè)和商業(yè)等產(chǎn)業(yè)空間及其居住空間之間由混雜趨于相互分離，由此導(dǎo)致產(chǎn)城脫節(jié)、職居分離和結(jié)構(gòu)失衡等“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象十分明顯，城市“空心化”和“夜空心化”等問(wèn)題亟待妥善解決。

由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)間的脫節(jié)，人口規(guī)劃和市政建設(shè)等配套體系相對(duì)滯后，雖也引進(jìn)一些優(yōu)質(zhì)的教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源，但在人員配置尤其是儀器設(shè)備裝置等方面依然存在難以滿足需求的方面，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和人口布局脫鉤，就業(yè)地與居住地間的空間分離——“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象加劇。對(duì)此，又可細(xì)分為兩大類(lèi)型：一是白天在市區(qū)上班、晚上回郊區(qū)居住，二是白天在郊區(qū)上班、晚上回市區(qū)居住。

第一類(lèi)，主要是伴隨著上海城市建設(shè)的發(fā)展，在推進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，部分新城、新的開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏系列的產(chǎn)業(yè)支撐，不能提供有效的配套就業(yè)崗位，對(duì)吸引人口、特別是勞動(dòng)人口集聚的作用難以顯現(xiàn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共資源配置不合理、城市（園區(qū)）和居住功能不完善，住房空置率偏高，人氣明顯不足。尤其是到了夜晚，隨著大量勞動(dòng)人群陸續(xù)下班返回老城區(qū)，新城和新市鎮(zhèn)（園區(qū)）的“空城”現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。也由此造成新城地區(qū)建造的大批商品房、保障房等居住樓宇入住率低，人們白天到新城（園區(qū)）上班、晚上則返回到中心城區(qū)居住，在產(chǎn)業(yè)區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)或園區(qū)）則出現(xiàn)“夜空心化”現(xiàn)象。

第二類(lèi)，由于中心城持續(xù)實(shí)施“退二進(jìn)三”政策，制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)大規(guī)模由中心城向外轉(zhuǎn)移，特別是在寶山、閔行等近郊區(qū)增速最快，制造業(yè)等的集聚現(xiàn)象顯著，而中心城的工業(yè)規(guī)模迅速下降。第三產(chǎn)業(yè)，特別是商業(yè)辦公類(lèi)服務(wù)業(yè)向中心城聚集的特征十分明顯，逐漸占據(jù)了城市的優(yōu)勢(shì)區(qū)位，形成了CBD或副中心。特別是在老市區(qū)，像黃浦（包括原盧灣）和靜安，舊城改造政策將居民動(dòng)遷至外圍區(qū)或近郊區(qū)，大量的市政服務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)辦公機(jī)構(gòu)以及企業(yè)總部聚集，城市功能產(chǎn)生顯著的演替，原來(lái)的市中心區(qū)讓位于地租更高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。此外，中心城區(qū)高昂的房?jī)r(jià)也迫使大量市民在外圍區(qū)或近郊區(qū)購(gòu)房，而這部分人口數(shù)量的聚集性增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了服務(wù)業(yè)從業(yè)人口與居住地在空間上的顯著失衡。

在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，上海城市建設(shè)的重心將不斷向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，交通網(wǎng)絡(luò)日益完善，并隨著郊區(qū)新城的建設(shè)，在郊區(qū)的就業(yè)崗位增多、基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，加上中心城區(qū)舊城改造和相關(guān)政策措施的作用，未來(lái)上海人口將進(jìn)一步向郊區(qū)遷移，人口郊區(qū)化有增強(qiáng)的趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，上海人口郊區(qū)化的發(fā)展強(qiáng)度將進(jìn)一步加大，郊區(qū)人口所占比重將持續(xù)上升，中心城區(qū)人口占比則不斷下降。無(wú)論是絕對(duì)人口數(shù)量還是人口增速，郊區(qū)都將大于中心城區(qū)，成為人口的凈導(dǎo)入?yún)^(qū)。由此，促進(jìn)“產(chǎn)城分離”趨向“產(chǎn)城融合”一體化協(xié)同發(fā)展，也就越來(lái)越顯現(xiàn)出其緊迫性和重要性。

二、影響上海“產(chǎn)城分離”的因素

就區(qū)域整體發(fā)展而言，引發(fā)“產(chǎn)城分離”的因素涉及區(qū)內(nèi)外、微宏觀等多方面，既包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套等經(jīng)濟(jì)因素，也涉及社會(huì)公共服務(wù)和政府政策等領(lǐng)域。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著上海市區(qū)人口的不斷增加，原有的空間已遠(yuǎn)不能滿足迅猛發(fā)展的客觀要求，制造業(yè)郊區(qū)化成為上海工業(yè)發(fā)展的新思路。目前已形成的六大產(chǎn)業(yè)基地、8個(gè)國(guó)家級(jí)工業(yè)區(qū)和14個(gè)市級(jí)工業(yè)區(qū)大多位于郊區(qū)。大量就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)就業(yè)人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，也引發(fā)人口的郊區(qū)化。2008年末從業(yè)人員較多的前五個(gè)區(qū)依次是浦東新區(qū)占15.7%、閔行占8.5%、松江占7.9%、嘉定占7.7%、徐匯占6.5%，五區(qū)合計(jì)占全部從業(yè)人員總數(shù)的46.3%，除徐匯，其余四區(qū)均位于郊區(qū)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間變動(dòng)所帶來(lái)的人口郊區(qū)化，往往有一定的滯后性。上海二三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員主要集中在近郊區(qū)，約占全部從業(yè)人員的42%；與此不相匹配的是，常住人口仍集中在中心城邊緣區(qū)，約占全市常住人口的51%。如此人口郊區(qū)化與產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化的脫節(jié)往往是緣于企業(yè)已遷至郊區(qū)、而從業(yè)人員仍居住在市區(qū)，由此造成人口“夜空心化”和“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異

人口流動(dòng)具有逐利性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異往往決定著人口流動(dòng)的方向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，會(huì)吸引人口流入。

首先，GDP及財(cái)政收入大致反映出區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。上海各區(qū)縣近十年間人口流量與GDP、財(cái)政收入增加值基本呈正相關(guān)。作為人口凈流入地的閔行、寶山、嘉定、浦東（近郊區(qū)）以及金山、松江、青浦、奉賢、崇明（遠(yuǎn)郊區(qū)），人口流量越大，GDP水平、財(cái)政收入增加值越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好。

其次，住宅價(jià)格是人口選擇居住地的重要考量因素。土地價(jià)格上漲，特別是中心區(qū)房?jī)r(jià)快速漲高，對(duì)普通居民而言已超出其承受范圍，郊區(qū)房?jī)r(jià)相對(duì)要低得多，中心城區(qū)與郊區(qū)間房?jī)r(jià)和交易成本的巨大差異，使很多居民開(kāi)始主動(dòng)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，住宅的非價(jià)格因素也對(duì)人口再分布產(chǎn)生重要影響。隨著居民生活水平不斷改善，人們對(duì)住宅的選擇趨向開(kāi)始從解決住房基本需求轉(zhuǎn)向追求舒適清潔的居住環(huán)境，親近大自然越來(lái)越成為選擇居住郊區(qū)的重要原因。郊區(qū)可供開(kāi)發(fā)的土地多、價(jià)格低廉、住宅區(qū)域的設(shè)計(jì)相對(duì)自由、住宅密度較市區(qū)要小、住房寬敞、小區(qū)環(huán)境優(yōu)于市區(qū)、新建房的房型等特點(diǎn)往往更符合現(xiàn)代人的審美觀，這種種導(dǎo)致主動(dòng)向郊區(qū)遷移的居民數(shù)量不斷增多。概言之，居住人口因市中心房?jī)r(jià)和生活成本高而遷至郊區(qū)，其工作單位的郊區(qū)化卻往往相對(duì)滯后，由此造成城市的空心化。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化

城市生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為人口向郊區(qū)延伸提供了可能。交通的發(fā)展縮短了城市中心區(qū)與郊區(qū)的距離，使城市空間短期內(nèi)迅速擴(kuò)大，其中又首先在于公共交通以及私人小汽車(chē)交通的發(fā)展。交通的發(fā)展使郊區(qū)的可達(dá)性提高，為市區(qū)和郊區(qū)的聯(lián)系帶來(lái)便利，極大地促進(jìn)人口向郊區(qū)擴(kuò)散。

隨著上海交通條件的改善，尤其是快速干道的建設(shè)、高速公路網(wǎng)、軌道交通的完善，縮短了市中心區(qū)與郊區(qū)間的物理距離，為人口向外遷移擴(kuò)散提供了基礎(chǔ)。1999年上海出臺(tái)高速公路網(wǎng)計(jì)劃，集中在外環(huán)以外的區(qū)域建成聯(lián)系上海中心城和11個(gè)新城、9個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)和重要運(yùn)輸樞紐的高速公路，逐漸實(shí)現(xiàn)“153060”目標(biāo)。同時(shí)已建成的11條軌道交通線路，延伸至郊區(qū)，基本覆蓋到整個(gè)上海市范圍，為居民的居住與工作選擇提供了更大空間，進(jìn)一步促進(jìn)了人口的郊區(qū)轉(zhuǎn)移和流動(dòng)。

公園綠地、文化、教育、衛(wèi)生、商業(yè)及服務(wù)業(yè)設(shè)施的配套建設(shè)是吸引人口集聚的重要原因。只有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套，滿足居民的日常生活和休閑需求，才能聚集居住人口。上海在推動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)與基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共資源配置不合理，跟不上產(chǎn)業(yè)配套。城市和居住功能不完善的情況，導(dǎo)致住房的空置率較高，人氣明顯不足。尤其到了夜晚，人群由工作地返回老城區(qū)，郊區(qū)的新城和新市鎮(zhèn)“空城”現(xiàn)象，以及“人流不大、人口不足、人氣不旺”現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

綜上，引起上海人口分布變動(dòng)的直接誘因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變動(dòng)，郊區(qū)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口吸引力的增加也主要源于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整。區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異引導(dǎo)人口流動(dòng)的方向，人口在主動(dòng)選擇居住地的過(guò)程中，更愿意趨向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)高的區(qū)域，并考慮該區(qū)域的生活環(huán)境以及生活成本。

（四）社會(huì)與政策因素

研究表明，上海郊區(qū)化進(jìn)程中，尤其是“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)很大程度上是行政力量推動(dòng)的結(jié)果，政府承擔(dān)著制定郊區(qū)化發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、保障城市基礎(chǔ)設(shè)施供給及資金籌措等多方面工作。

1.人口管理政策

作為長(zhǎng)三角核心城市，上海每年吸引著大量勞動(dòng)力遷入，其中外來(lái)人口管理政策演變與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口狀況相關(guān)：根據(jù)外來(lái)人口的潛在貢獻(xiàn)實(shí)施差別化待遇，實(shí)施“控制人口，但不控制人才”的發(fā)展戰(zhàn)略；同時(shí)按照公安部規(guī)定，大中專院校錄取的學(xué)生，采取戶口自愿遷移的原則，使一部分大中專院校的學(xué)生不遷移戶口，形成人戶分離。伴隨著上海戶籍管理制度逐漸松動(dòng)，促進(jìn)了高學(xué)歷外來(lái)人口數(shù)量的增長(zhǎng)，但由于工作特點(diǎn)、居住成本等原因，外來(lái)人口多集中在近郊或城市邊緣區(qū)。同時(shí)，城鄉(xiāng)二元戶籍的改革也弱化了城鄉(xiāng)戶口在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利等方面的差別，削弱了人們的“戀城”心理，增大了郊遷的可能。

迄今大城市區(qū)域現(xiàn)行的一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，相當(dāng)部分仍與戶口掛鉤，例如動(dòng)遷房安置政策。在許多大城市，因市政建設(shè)或土地批租需要對(duì)居民進(jìn)行動(dòng)遷時(shí)，將家庭的實(shí)際戶口數(shù)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，家庭的實(shí)際戶口數(shù)多得到的實(shí)惠也多。對(duì)擁有城市戶口的居民，居住地的變更卻沒(méi)有帶來(lái)戶口地的變更，造成人戶分離。

2.產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策

上海提出“大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)步提高第一產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策，建設(shè)“東南西北”四大產(chǎn)業(yè)基地——包括東部國(guó)家級(jí)微電子產(chǎn)業(yè)基地（浦東張江）、南部世界級(jí)石化基地（金山杭州灣附近）、西部上海國(guó)際汽車(chē)城（嘉定）、北部國(guó)家級(jí)精品鋼鐵基地（寶山北部地區(qū)），進(jìn)一步促進(jìn)了近郊區(qū)與郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

工業(yè)企業(yè)的外遷與郊區(qū)園區(qū)的開(kāi)發(fā)，造成就業(yè)崗位的大幅度空間變動(dòng)，帶動(dòng)了大量就業(yè)人口向市郊流動(dòng)，并把生活區(qū)也轉(zhuǎn)到工作地附近。同時(shí)，郊區(qū)衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模也強(qiáng)化了這一趨勢(shì)。而中心城區(qū)大批居住人口向近郊區(qū)和中心區(qū)邊緣區(qū)遷移，逐步形成以商業(yè)和辦公為主的格局。

3.城鎮(zhèn)建設(shè)政策

根據(jù)上海總體規(guī)劃（1999～2020），一方面針對(duì)郊區(qū)出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐和人口吸引力，另一方面嚴(yán)格控制中心城區(qū)的居住用地供應(yīng)量和住宅開(kāi)發(fā)量，實(shí)施“雙增雙減”政策，從根本上減弱了人口集聚力。其中，對(duì)于存在的城鎮(zhèn)建設(shè)與園區(qū)建設(shè)關(guān)系，郊區(qū)新城的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施，郊區(qū)新城的空間布局，等等問(wèn)題，宜按照緊湊型城市模式，以更有效地利用土地資源，獲得規(guī)模和集聚效益，也有利于產(chǎn)城融合，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)城分離局面。

4.住房保障政策

上海逐步推進(jìn)和深化住房制度改革，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在住房資源配置中的作用，發(fā)展商品化、市場(chǎng)化和社會(huì)化的住房機(jī)制，并探索建立住房社會(huì)保障制度，實(shí)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，以解決低收入家庭住房問(wèn)題。近十年間，根據(jù)中低收入者的分布情況，政府規(guī)劃建設(shè)的政策性住房基本上緊靠外環(huán)線，配套商品房和中低價(jià)普通商品房也主要位于外環(huán)線外，中心地段很少甚至沒(méi)有。如此的外環(huán)線地段、集中開(kāi)發(fā)建設(shè)模式對(duì)人口郊區(qū)化起到一定推進(jìn)作用，同時(shí)也使內(nèi)部居民面臨生活成本加大、住房選擇自由度降低等問(wèn)題，形成居住空間和社會(huì)分異，加之舊城區(qū)改造、房屋動(dòng)遷等影響，加劇了產(chǎn)城分離現(xiàn)象。

三、促進(jìn)“產(chǎn)城融合”協(xié)同發(fā)展的組合戰(zhàn)略

（一）實(shí)現(xiàn)上海“產(chǎn)城融合”的總體構(gòu)想

“產(chǎn)城融合”，旨在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市功能的融合發(fā)展，形成既宜居又宜業(yè)的新城，推動(dòng)城市化與產(chǎn)業(yè)化的雙向融合。近年來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)和安居工程的凸顯性發(fā)展，使得“產(chǎn)城分離”凸現(xiàn)出的“生產(chǎn)與生活分離”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。同時(shí)因投資性購(gòu)房者把郊區(qū)置業(yè)作為一種保值、增值的手段，房屋被大量空置，矛盾進(jìn)一步加重。職居分離也直接導(dǎo)致了城市交通擁堵?tīng)顩r的加劇。

“十二五”的目標(biāo)就是強(qiáng)化“產(chǎn)城融合”，統(tǒng)籌工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、大型居住區(qū)與新城建設(shè)，發(fā)揮新城在優(yōu)化空間、集聚人口、帶動(dòng)發(fā)展中的作用。作為重點(diǎn)發(fā)展的松江新城、嘉定新城和臨港新城，產(chǎn)業(yè)特征顯著。松江新城以先進(jìn)制造加工業(yè)為主，嘉定新城形成了依托國(guó)際汽車(chē)城發(fā)展的一體化汽車(chē)整車(chē)、零部件研制、商貿(mào)和物流等特色產(chǎn)業(yè)，松江新城和嘉定新城結(jié)合既有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)推進(jìn)新城發(fā)展，并依托新城進(jìn)一步做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。臨港新城主要以先進(jìn)重型裝備制造、港口物流及航運(yùn)科技等產(chǎn)業(yè)為主體。因此，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城分離”趨向“產(chǎn)城融合”，尤其是對(duì)于新城發(fā)展，必須關(guān)注四個(gè)方面的關(guān)鍵性“融合”理念。

1.居住與就業(yè)融合（“職住平衡”）的理念

首先，新城的就業(yè)崗位總量和居民（勞動(dòng)力）人數(shù)要大體相當(dāng)，促進(jìn)本地居民就近就業(yè)；其次，新城崗位的技能要求須與本地居民的技能水平相匹配，新城的房?jī)r(jià)要與居民的收入水平相匹配；再次，要促進(jìn)公共設(shè)施和社會(huì)資源的完備，具備居住、就業(yè)、醫(yī)療、教育、購(gòu)物、文化和娛樂(lè)等一系列的城市設(shè)施和功能，加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理、社會(huì)綜合管理等資源的配置，滿足人口快速增長(zhǎng)和日趨多元化的社會(huì)需求，防止“新城”變“睡城、夜空城”、“鐘擺式”長(zhǎng)距離通勤。

2.產(chǎn)業(yè)與城市功能融合的理念

空間規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)業(yè)發(fā)展充實(shí)城市功能。要促進(jìn)城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)新城的服務(wù)功能，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持力度，同時(shí)提高吸納就業(yè)的能力，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)化與城市化融合的理念

根據(jù)新城發(fā)展定位，推動(dòng)郊區(qū)城市化是新城建設(shè)發(fā)展的一大目標(biāo)。為促進(jìn)居住與就業(yè)的平衡，新城需要培育更多與發(fā)展定位相一致的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)而通過(guò)產(chǎn)業(yè)化，提高新城的核心競(jìng)爭(zhēng)力和要素集聚，推進(jìn)產(chǎn)城一體化。

4.人與自然融合的理念

緩減城市發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境惡化、改善人居環(huán)境是新城建設(shè)的初衷。從田園城市到生態(tài)城（Eco-Town）的實(shí)現(xiàn)，要遵循低碳環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展和源頭預(yù)防理念，努力建構(gòu)城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)人與自然和諧，這亦是“產(chǎn)城融合”的理想之所在。

（二）實(shí)現(xiàn)上海“產(chǎn)城融合”的對(duì)策建議

1.上海產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整與人口再分布

1990年代以來(lái)，上海根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，提出“市區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華、郊區(qū)體現(xiàn)實(shí)力水平”的原則，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。一是通過(guò)市區(qū)聯(lián)手、條塊結(jié)合，在中心城區(qū)全面推進(jìn)都市型工業(yè)園區(qū)建設(shè)，并以此為抓手，帶動(dòng)工業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整，形成與城市環(huán)境相和諧的新生產(chǎn)力布局。二是加快推進(jìn)郊區(qū)實(shí)力型產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。先后在東、南、西、北規(guī)劃布局四大工業(yè)基地，并制訂相應(yīng)的政策措施，鼓勵(lì)信息、石化、鋼鐵精品和汽車(chē)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)外企業(yè)和項(xiàng)目集聚。

在此戰(zhàn)略布局下，市區(qū)大幅度“退二進(jìn)三”，工業(yè)布局的重心逐漸向郊區(qū)、特別是近郊區(qū)轉(zhuǎn)移。由此導(dǎo)致工業(yè)郊區(qū)化的同時(shí)，也帶動(dòng)城市人口的郊區(qū)化。2000～2010年間，市區(qū)工業(yè)從業(yè)人員減少47.8萬(wàn)人，占全市工業(yè)從業(yè)人員總數(shù)降至2010年的7.26%，占工業(yè)總產(chǎn)值比重更降至7.64%。在核心區(qū)，工業(yè)的絕對(duì)值或相對(duì)值下降更為明顯。

2.郊區(qū)重大項(xiàng)目與人口再分布

由于虹橋商務(wù)區(qū)、迪士尼等重大項(xiàng)目在郊區(qū)落戶，郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)不斷完善，同時(shí)提供了大量的就業(yè)崗位，將進(jìn)一步拉動(dòng)就業(yè)人口向郊區(qū)集中。其中，虹橋商務(wù)區(qū)依托虹橋綜合交通樞紐布局，包括主功能區(qū)和主功能拓展區(qū)，涉及閔行、長(zhǎng)寧、青浦、嘉定四區(qū)。根據(jù)規(guī)劃，將形成“一環(huán)、兩軸、三核、五區(qū)”①的總體布局和“以總部經(jīng)濟(jì)為核心，以高端商務(wù)商貿(mào)和現(xiàn)代物流為重點(diǎn)，以會(huì)展、商業(yè)等為特色，其他配套服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)格局，成為上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的新亮點(diǎn)、發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的新載體，服務(wù)全國(guó)的新型商務(wù)區(qū)域。作為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，虹橋商務(wù)區(qū)人口集聚效應(yīng)初步顯現(xiàn)，包括常住人口及外來(lái)人口。

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和層次決定了地區(qū)就業(yè)人口的結(jié)構(gòu)。配合虹橋商務(wù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)定位，四區(qū)的二產(chǎn)增量均大幅低于全市平均水平，最低的長(zhǎng)寧區(qū)為7.5%、嘉定區(qū)為8.4%，僅為全市平均水平的一半。相對(duì)而言，虹橋商務(wù)區(qū)三產(chǎn)發(fā)展較快，四區(qū)增速均遠(yuǎn)高于全市。嘉定區(qū)增加最快為14.6%，約為2010年全市第三產(chǎn)業(yè)增量的3倍。與此發(fā)展相適應(yīng)，區(qū)內(nèi)就業(yè)人口進(jìn)一步向第三產(chǎn)業(yè)集聚。除嘉定外，其他三區(qū)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)都表現(xiàn)出向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變態(tài)勢(shì)，與2004年相比，三區(qū)由第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)人員增多，閔行最多，為6.7個(gè)百分點(diǎn)。

由于商務(wù)區(qū)仍處在發(fā)展初期階段，目前就業(yè)人員集中在能級(jí)較低的產(chǎn)業(yè)。第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比較大，第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)占主導(dǎo)地位的仍為紡織、機(jī)電、裝備制造等傳統(tǒng)工業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中大多仍從事傳統(tǒng)能級(jí)較低的生活服務(wù)業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)，最多的批發(fā)和零售業(yè)占10.7%，層次較低。

3.郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展改變?nèi)丝诘摹爱a(chǎn)城分離、人戶分離”

（1）三大新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的變化

“十二五”期間，松江新城、嘉定新城、臨港新城作為上海城鎮(zhèn)發(fā)展體系重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展的地區(qū)，已形成一定規(guī)模，不僅成為上海先進(jìn)制造業(yè)的主要集聚空間，而且也成為上海人口增長(zhǎng)的主要聚集地。由于新城建設(shè)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的供應(yīng)和服務(wù)，未來(lái)人口向郊區(qū)新城聚集將更趨明顯。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整，帶來(lái)大規(guī)模的城市人口再分布。由產(chǎn)業(yè)調(diào)整引起的企業(yè)外遷、級(jí)差地租、流動(dòng)人口外溢，出現(xiàn)了強(qiáng)勁的人口再分布態(tài)勢(shì)：市區(qū)范圍擴(kuò)大，城市人口大規(guī)模由內(nèi)向外搬遷，市區(qū)人口總量呈絕對(duì)或相對(duì)地連續(xù)下降，人口密度顯著減小，郊區(qū)化特征十分明顯。

（2）加快郊區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，扭轉(zhuǎn)“產(chǎn)城分離”

“產(chǎn)城分離”的主要原因是未能統(tǒng)籌新城規(guī)劃、建設(shè)和人口社會(huì)管理。針對(duì)“夜空心化”現(xiàn)象，郊區(qū)加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型與人口再分布互為協(xié)同，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，這有利于減少郊區(qū)居民外出，防止“鐘擺式”長(zhǎng)距離通勤。對(duì)于“空心化”問(wèn)題，郊區(qū)應(yīng)加強(qiáng)公共設(shè)施和社會(huì)資源的完備性，使其具備居住、就業(yè)、醫(yī)療、教育、購(gòu)物、文化和娛樂(lè)等一系列的城市設(shè)施和功能，有利于吸引市區(qū)居住人口回到郊區(qū)，扭轉(zhuǎn)“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)象。

（3）加快郊區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，改變“人戶分離”

據(jù)上海統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2010年上海戶籍人口人戶分離狀況及特征分析報(bào)告，人戶分離②主要分布在中心城區(qū)及近郊區(qū)，浦東新區(qū)最多，其次為閔行區(qū)、寶山區(qū)。伴隨著上海城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，郊區(qū)加強(qiáng)水、電、煤等市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和商業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等公共實(shí)施建設(shè)有利于改善居民生活條件，加之郊區(qū)房?jī)r(jià)偏低的積極推動(dòng)作用，居民將得以在郊區(qū)享受與市區(qū)同等甚至更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，也有利于促進(jìn)居民就業(yè)——居住的郊區(qū)化，改變“人戶分離”局面。

4.完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

郊區(qū)應(yīng)積極培育和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)并滿足居民自身發(fā)展需要。根據(jù)因地制宜原則，建立健全多層次的產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)間的“高低配”，為不同層級(jí)人口提供更多的選擇機(jī)會(huì)。

（1）重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人口規(guī)劃的協(xié)調(diào)

區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)與人口年齡和職業(yè)等結(jié)構(gòu)狀況相匹配。例如，在人口年齡結(jié)構(gòu)較輕、職業(yè)技能狀況較強(qiáng)的地區(qū)，可做出高端的產(chǎn)業(yè)定位；在職業(yè)技能狀況較低的地區(qū)，應(yīng)配置勞動(dòng)密集型的加工業(yè)或服務(wù)業(yè)；在人口年齡結(jié)構(gòu)較老的地區(qū)，適當(dāng)配置養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

（2）加快發(fā)展工業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)

一是大力促進(jìn)工業(yè)集約化，降低單位產(chǎn)出消耗。二是重點(diǎn)發(fā)展能發(fā)揮郊區(qū)資源、環(huán)境優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)規(guī)模壯大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。例如青浦區(qū)依托古鎮(zhèn)文化、水系生態(tài)資源及毗鄰虹橋商務(wù)區(qū)、蘇浙等優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展旅游、商務(wù)會(huì)務(wù)、文化創(chuàng)意、康體醫(yī)療等服務(wù)業(yè)；松江區(qū)依托較強(qiáng)工業(yè)基礎(chǔ)，深化工業(yè)服務(wù)化、服務(wù)業(yè)專業(yè)化發(fā)展。三是促進(jìn)新城成為郊區(qū)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。借鑒國(guó)際大都市新城商業(yè)、文娛等多業(yè)態(tài)集聚經(jīng)驗(yàn)，在新城培育商業(yè)零售、商務(wù)辦公、餐飲住宿、文化娛樂(lè)等多元化業(yè)態(tài)，使郊區(qū)新城真正成為全區(qū)商務(wù)、文化、經(jīng)濟(jì)中心，加強(qiáng)能量集聚輻射。

（3）出臺(tái)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化

鼓勵(lì)科研院所、大專院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)遷入郊區(qū)或在郊區(qū)建分部，給予優(yōu)惠的土地政策、財(cái)政稅收政策；對(duì)遷至郊區(qū)的工廠企業(yè)發(fā)放低息貸款、減免稅收、給予遷廠補(bǔ)助金等；同時(shí)對(duì)中心城區(qū)的辦公樓和車(chē)輛征收“擁擠稅”。

5.建立“城市空心化”預(yù)警機(jī)制

城市郊區(qū)化后期將會(huì)出現(xiàn)空心化的前兆——“城市稀疏化”：中心區(qū)人口相對(duì)減少、商業(yè)區(qū)繁華程度降低、單位面積產(chǎn)值增率變緩，累積到一定程度就會(huì)形成城市空心化。自20世紀(jì)五十年代以來(lái)，西方許多國(guó)家的大城市地區(qū)人口和工業(yè)向郊區(qū)或外圍區(qū)域遷移，使原來(lái)的城市中心區(qū)開(kāi)始“衰落”——稅收下降、房屋和設(shè)施失修、就業(yè)崗位減少、經(jīng)濟(jì)蕭條、社會(huì)治安和生活環(huán)境趨于惡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981年美國(guó)的貧困人口比率為11.2%，城市中心區(qū)的貧困者比率為14.7%，而郊區(qū)僅為7.1%。因此，上海應(yīng)借鑒現(xiàn)行國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)郊區(qū)遷移的同時(shí)，適時(shí)建立“城市空心化”預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)城市中心區(qū)改造、振興城市經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)上海中心城區(qū)與郊區(qū)間的和諧發(fā)展。

注釋：

①一環(huán)，指外圍由公共綠地、防護(hù)綠地、河流水域等形成的生態(tài)綠環(huán)，是虹橋商務(wù)區(qū)生態(tài)品質(zhì)的保障。兩軸，指東西向空間發(fā)展軸和南北向空間發(fā)展軸，為這一區(qū)域發(fā)展的基本構(gòu)架。三核，指由東西向空間發(fā)展軸串聯(lián)的三個(gè)重要功能核心，即交通功能核心、商務(wù)功能核心、機(jī)場(chǎng)東片核心。五區(qū)，指按照功能布局形成的核心區(qū)、虹橋機(jī)場(chǎng)、北片區(qū)、南片區(qū)、東片區(qū)五個(gè)不同功能板塊。

②這里是按“人在戶不在”口徑統(tǒng)計(jì)的市內(nèi)人戶分離人口，即居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道而戶籍登記地是本市其他街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的上海戶籍人口。

責(zé)任編輯：張 煒