在興辦村級公益事業中農民自建管理組織的嘗試

摘 要：闡述了霍山縣在“村村通”及“一事一議”道路建設中，由群眾選舉產生臨時性管理組織，參與整個工程的籌建、抬標、施工、監督管理等進行大膽嘗試；介紹了“管委會組織”產生的背景和所起的重要作用、組織成員的產生方式、臨時組織與村兩委的關系、其性質與職能、幾點啟示以及存在問題和建議。

關鍵詞：村級公益事業；管理模式；啟示；建議；霍山縣

中圖分類號 F320.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）01-02-06-03

霍山縣地處安徽省西部、大別山北麓，面積2043km2，人口36.9萬，轄16個鄉鎮、1個省級經濟開發區。該縣有豐富的茶葉、蠶桑、藥材、毛竹等自然資源，素有“金山藥嶺名茶地，竹海桑園水電鄉”的美譽。

2006年中央1號文件明確提出建設社會主義新農村的宏偉目標后，霍山縣縣委、縣政府著力加強農民最急需的生活基礎設施建設，充分利用國家支農優惠政策，在用好、用活、用實上下功夫，重點興修 “村村通”水泥路和進行“一事一議” 道路建設。近幾年，該縣在中央、省、縣三級財政惠農資金及財政獎補資金的支持下，不足部分由農民出義務工和自愿損款等形式來彌補，全縣135個村（居委）紛紛行動，通過群眾自建臨時性組織，如“村村通”道路建設管委會或理事會，參與整個籌建、招標、施工、監督等過程管理，截至2010年，全縣共修建238條水泥路，總長1358.4km，村級道路大為改觀，基本形成了農村公路網，并因此形成負債達1503.31萬元。

1 管委會組織產生背景及所起的重要作用

自從中央提出建設社會主義新農村的目標任務后，廣大干部群眾積極響應，踴躍投入，熱情高漲。就我縣而言，農民群眾對改善交通等村組公益設施建設的愿望十分強烈，“要想富、先修路、修好路”的思想深入人心。但從實際情況看，這種愿望的實現和現實條件存在著一定的距離，需要建立一種新的組織或機制充當橋梁和紐帶，才能把群眾的熱情轉化為建設新農村的偉大實踐。建立這種新的臨時性組織和機制，主要依照《中華人民共和國村民委員會組織法》中的自治原則和《安徽省村內興辦集體公益事業籌資籌勞條例》中誰受益誰負擔的原則，實行自我管理、自我服務、民主決策、民主監督。在村兩委的指導下，據此成立的管委會（或理事會）是經過民主選舉產生的，其職能作用如下：

1.1 規避政策紅線解決資金短缺問題 我縣為鼓勵農民群眾積極投入修建村級道路，在中央和省級配套資金的基礎上，縣財政按每1km給予5萬元獎勵資金支持，盡管如此仍尚有20%～30%資金缺口，需要農民群眾承擔一定的投入，而其數額遠遠超過安徽省規定的村內興辦集體公益事業籌資籌勞的標準，即1a內每人籌資不得超過15元，每個勞動力籌勞不得超過10個工日的“紅線”。如此情況使得鄉鎮及村兩委處于十分尷尬的境地。如果強行帶領群眾修路搞建設，越過“紅線”，就難免要犯政策錯誤；反之按兵不動，消極等待，又會違背廣大群眾積極要求參與建設的意愿，錯失國家和省里支持的大好機遇，落下“不想干事，不為民服務”的惡名。在這種情況下，鄉鎮政府和村兩委負責人想方設法，絞盡腦汁，充分利用政策空隙，打擦邊球，擺脫有關政策的束縛，不厭其煩地向群眾講清、講透政策，按照農民自愿原則以捐資方式籌集必要的資金，上下金額不受限制，從而達到“干事不出事”的目的。

1.2 利于解決歷史遺留難題 即使沒有“年人均籌資不得超過15元”的“紅線”規定，由村兩委籌集款項也存在巨大的困難。由于稅費改革政策中，暫停對農民尾欠稅費的征收，因而給部分群眾造成這樣一種錯覺，即對于村里安排的各種收繳款項，能拖就拖，希望到最后就不了了之，繳與不繳的結果完全一樣。如果這時僅由村干部負責籌集資金，一些群眾就會把現在的集資和過去尾欠稅費之事糾纏一起，使籌款陷入停滯或無法進行的局面。當前正在開展的“一事一議”實行財政獎補惠民工程也將受其影響，在實施過程中使得籌資籌勞很難推開。

1.3 有利于籌資款的使用與管理 由于過去村級財務混亂，村務公開不明細、不徹底、不透明，使得群眾對現在的村干部存在一些不信任的心理。這次道路建設，需要籌集的款額較大，如何使用管理好籌資款，群眾也迫切需要一些他們自認為信得過的人來掌管。

1.4 有利于“一事一議”財政獎補的動作 當前“村村通”水泥路惠農工程雖已結束，卻遠遠沒能滿足廣大群眾的需求，農村基礎設施仍然薄弱，需要充分利用“一事一議”籌資籌勞方式來解決，并在此基礎上，中央財政給予一定的獎補。然而，在實際操作過程中，程序要求比較嚴格，鄉村很難規范運作。而利用管委會組織的組織形式充分尊重民意，可解這個棘手問題。

2 管委會組織成員產生方式

近幾年，我縣在“村村通”道路建設中，所組建的“管委會”或“理事會”成員通常由村兩委推薦，通過村民代表大會選舉產生，基本上由已退下的老村干、老黨員和村民小組長當選，一般為8～15人。具體選舉產生方式有3種：

（1）所有成員均由村民代表、黨員、村民組長聯席會議推選產生，且不設侯選人，如單龍寺鄉掃帚河村。

（2）所有成員侯選人先由村兩委審核把關，提出候選人，再由村民代表大會表決產生。如但家廟鄉各村、黑石渡鎮新店河村。

（3）村兩委全部或部分成員參與該組織之中，這種由村干部與村民共同參與管理是最為普遍的形式。如諸佛庵鎮三河村和大嶺村、與兒街鎮四顧沖村、佛子嶺鎮通水灌村。

3 管委會組織與村兩委的關系

從產生方式上可以看出，霍山縣的“村村通”建設工程管理組織成員與村兩委存在著千絲萬縷的聯系，有不少“組織”由村兩委成員擔任負責人。可以說，該“組織”無論從產生方式、人員構成、運行過程等諸多方面都離不開村兩委的支持和約束，個別的已成為村兩委的下屬辦事機構。

4 管委會組織的性質和職能

幾年前，我縣在“村村通”水泥路建設中所組建的“管委會”或“理事會”， 從其產生辦法和運行過程來看應該和“村民委員會”一樣，同屬基層群眾自治組織，實行自我管理、自我教育、自我服務和民主選舉、民主決策、民主監督。而該組織大都因修路而建，其主要職能局限于道路建設的籌款、質量監督、施工安全、工程招標和合同的簽定，且協助村兩委搞好后期養護和管理。是個臨時性的組織，一般來說，工程完工即自動解散。

5 幾點啟示

（1）適時填充了相關政策和新農村建設實踐的空白，解決了新農村建設的主體問題。由于村級興辦公益事業時，農民投入受到政策“紅線”的限制，鄉、村兩級陷入兩難的境地，把“紅線”亮給大家后，充分尊重群眾的意愿，有效地規避了政策“紅線”。與此同時，也讓基層干部在推進新農村建設中得到啟示，適應農村集鎮公益事業建設的新型組織已初顯端倪。如黑石渡鎮新店河集鎮的“新農村建設委員會”正在為集鎮的供水、路燈、衛生、文化設施等公益事業建設的籌資和管理進行有益的嘗試。

（2）實行誰受益、誰投資；受益多、多投資；受益少、少投資的辦法，解決了老百姓多年想辦而辦不成的事情。諸佛庵三河村有豐富的農業資源，過去一直因交通不便制約了當地經濟的快速發展。在充分享受國家惠農政策的基礎上，村兩委就修哪條路、籌多少款、工程由誰施工、質量由誰監管、財務由誰監督等問題，與廣大村民群眾廣泛溝通和協商，群眾籌資和參與的熱情最大限度地釋放出來，人均最高捐資1500元，最低捐資300元，捐資籌集工程款達90%以上。

（3）大大提高了村民的自治意識，為推進鄉村民主管理注入了活力。從產生、正常運作到監督乃至解散，管委會組織的一切活動都離不開村民的積極參與，群眾參與公共事業建設和管理的主動性、積極性、創造性得到充分的發揮。在參與過程中，群眾的思想意識由“事不關己，高高掛起”向“我為人人，人人為我”轉變，由“要我做”向“我要做”轉變，推動了鄉村民主管理的進程。

6 存在的問題

（1）在當前新農村建設中，因興辦村級公益事業所組建的“管委會”或“理事會”，雖由群眾民主產生，但均沒有向民政部門申請批準和備案。該組織的合法性受到質疑，不具有法人資格，一旦出現經濟糾紛，其權益也無法保障。如佛子嶺鎮留駕園“村村通”理事會某理事長將群眾捐資修路資金長期占用，拒付工程款，致使承包工程者的合法權益得不到保障。

（2）該“組織”影響力有限，有可能導致新的村級債務出現。該“組織”成員是憑借“村規民約”、民間輿論、個人威信等形式籌集捐資款項，因而使群眾捐資有可能不會完全到位，使工程建設的配套資金出現缺口。群眾籌資籌勞以及捐款到位率最高的超過80%，最低的只有百分之幾，為此，致使全縣目前尚有1503.31萬元工程款缺失。

（3）“村村通”和“一事一議”道路建設存在缺限。雖然我縣“村村通”和“一事一議”水泥路建設已取得很大成效，但整個路面設計標準為3.5～4.0m寬，路面較窄，車輛交會很難通過，不適應農村的發展要求。而且道路的正常維護措施也未落實，勢必影響道路的長遠使用。

（4）管委會組織管理比較松散。在建立初期，鄉村指導較多，后期鄉村指導不夠，疏于監督；內部沒有規范的工作程序，分工、職能界定不清，財務公開不到位；在一些工作環節上出現了隨意性和波動性，也有可能產生不和諧因素。

（5）“一事一議”難以規范操作。主要是程序比較繁瑣且又嚴謹，操作成本很高，在實施過程中很難按照“四議兩公開”制度規范執行；又由于籌資籌勞受到“紅線”限制，所籌集起來的資金及財政獎補金額遠不能滿足工程項目的需要，極易造成資金短缺，同時還要考慮不能增加農民負擔。往往是事難議、議難決、資難籌，無形中增加了鄉村工作的難度，不同程度地影響鄉村干部的工作積極性。

7 建議

7.1 理順關系，加強監管 根據管委會組織的自身性質，要理順與村兩委的關系。從嚴格意義上講，他們之間沒有上下級關系，但要在村黨支部統一領導下，村兩委對該“組織”有引導、指導和監督的義務。關鍵是正確把握分寸，把決策權、管理權、監督權真正交給群眾。鄉鎮農經站要加強審計監管，對財務不公開、沒有責任心的人，要及時撤換，對私自侵貪公共資金等違法行為要及時查處并移交司法機關依法追究其法律責任。

7.2 因地制宜地整合國家惠農補貼資金，使其發揮最大效益 自從國家取消農業相關稅費后，連年不斷加大惠農補貼，截至2012年共有33項惠民工程，應該說對現代農業和農村發展、農民增收起到關鍵性促進作用，尤其在初期階段發揮出巨大效益。但我縣地處山區，耕地面積小，種糧收入不到農戶全年總收入的10%。每年全縣支付糧食直補、糧種補貼等資金只有500萬元左右，我縣農村8萬多農戶，若平均分配到農戶不足100元，有的甚至只有1元， “撒糊椒面”式的發放，不能調動群眾發展糧食生產的積極性和發揮最大資金效益。特別是通過土地流轉后，從事糧食經營大戶并沒有得到其補貼（補貼資金只發放到原耕地承包戶中）。建議中央和省不要搞一刀切，允許少數地區可以因地制宜地整合部分惠農補貼資金，經村民討論通過后，可專項集中用于村級公益事業建設，不再或少向農民籌集公益建設款項。

7.3 國家要加大對村級公益事業建設的資金投入 在當前國家33項惠民工程和27項惠農補貼中，我縣每年共發放1.02億元，但是扶持村級公益事業建設的補貼資金所占比例很少，尤其是用于村級道路和水利設施建設的補貼資金更是嚴重缺乏，極大地影響新農村建設步伐。建議中央對 “村村通”道路工程和“一事一議”等村級公益事業建設要逐年加投入，除部分籌勞外，盡量不要向群眾籌資、設立配套資金，使基層政府和組織處于兩難境地，以利于農村社會的和諧與穩定。

7.4 要正確處理好減負與發展的關系 當前不少鄉村干部有 “怕事”的思想，缺乏為民服務自信心。基層政府和組織不能因怕增加農民負擔，怕工作難，怕群眾不理解，而不作為。“一事一議”財政獎補惠民政策，是國家鼓勵廣大農民群眾積極參與新農村建設的重要舉措，只要方式和方法得當，做好政策宣傳工作，正確處理好減負與發展的關系，充分調動廣大農民的積極性，并把他們的參與意識變為實際行動，就能解決發展中的難題。只有經濟發展了，才能從根本上減輕農民負擔。

（責編：陶學軍）