公共景區的產權殘缺及其經濟分析

[摘要]現代經濟學已經認識到產權制度對經濟效率和經濟行為的影響作用。文章重點關注旅游資源以全民所有和集體所有為依托的景區的產權性質，在分析公共景區的產權基礎后，提出目前中國公共景區的產權殘缺，并進一步討論這種產權殘缺下的經濟效率和經濟影響。主要研究結論為：公共景區收益權和控制權的集中帶來了經濟效率的提升，但由于地方政府并非公共景區的實際所有者，因此在追求公共景區租值最大化的同時，可以不考慮全民和集體“委托人”的利益，有著為短期利益可以放棄長期收益的激勵，這可以進一步解釋公共景區開發過程中的各種現象。在此基礎上，文章對未來的研究進行了展望。

[關鍵詞]公共景區；產權殘缺；經濟效率；經濟行為

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

景區是旅游空間組織的核心和旅游系統的重要組成部分。產權狀況對景區發展有著直接影響。隨著旅游業發展，原有高度壟斷集中的管理體制不僅約束了景區把握市場的能力，也影響了景區監督管理的有效性和經營效率，不能較好適應逐漸激烈的市場競爭。自20世紀90年代始，逐漸出現了景區經營權流轉的探索。由實踐推動，學界也開始了相應的景區產權方面的研究，使其成為旅游研究的熱點和前沿問題之一。

景區經營權流轉的探索，與我國獨特的旅游資源以全民所有和集體所有為依托的景區產權性質相關。本文重點關注此類“公共景區”。世界遺產、國家公園、地質公園、文化遺址、風景名勝區等均屬于此。在公共景區的開發經營過程中，出現了兩種截然不同的觀點，分別為“國家公園論”和“產權轉移論”。爭論的焦點在于公共景區產品能否由私人提供，私人提供會不會破壞景區的文化與自然遺產的價值。“國家公園論”以公共景區的“公共性和公益性”框架為武器，而“產權轉移論”則使用“委托一代理”框架和“所有權經營權分離”框架加以應對。

奇怪的是，既然是被清晰界定為全民所有和集體所有的景區，在實際運作過程中，如何開發與保護不過是所有者“選擇”的一種方式而已，為什么會產生如此多的爭論與非議？以筆者之見，原因在于“清清楚楚的國家和集體所有的景區”也可以被看成“無主財產”和“所有者缺位”的景區，因此，要解釋公共景區的經濟效率和經濟行為，必須深入探究公共景區的實際產權性質，這也是之前的研究未能清晰說明的。

一、概念與問題

自科斯（Coase）以來，交易費用和產權問題開始被廣泛關注。根據阿爾欽（Alchian）的定義，產權是一個社會所強制實施的、選擇一種經濟品的使用的權利，而私有產權則是將這種權利分配給一個特定的人。以私有產權為基礎，交易雙方可以通過合約的選擇來規避風險，減少交易費用，達到經濟效率。

對比無主產權，即沒有任何一個人具有排他使用經濟品的權利。戈登（Gordon）通過公海捕魚的例子指出了在無主產權的狀態下，資源的租值將趨于消散。通過博頓利（Bottomley）所描述的適合種杏仁樹的土地由于公用被用于放牧的例子，可以推斷出替代性的競爭準則出現阻止無主資源租值的消散。張五常則指出了無主產權租值的消散，必定是在局限條件約束下能爭取到的最低消散。換句話說，產權界定得越清晰，其產生的收益就越高。由于沒有完全的私有產權和無主產權，一個真實的產權安排可能會介于兩者之間。為了解現實中的產權安排，需要借助一些新的概念。

個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利和權力構成。這就是說，私有產權存在一個結構，其中包含了多種權利內容。從影響經濟效率和經濟行為的角度著眼，張五常認為私有產權由排他性的使用權、專有收益權、自由的轉讓權3個權利組成。肖耿將使用權和轉讓權合并為控制權，進而將私有產權分解為控制權和收益權。

由于存在交易費用，產權永遠不可能被完全界定。即使法律和制度將所有資源界定為私有，但界定某些資源排他性權利的收益小于成本，產權的所有者也會自愿放棄這些權利，使其進入“公共領域”。但是，在完整的產權（束）中，如果某一（或某些）權利被限制或禁止，那么這一（或這些）權利將無法被行使，如果行使這一（或這些）權利產生的收益大于其他權利（束），那么完整產權的專有收入將會在一定程度上消散。筆者認為這是第一個層面的產權殘缺，稱為產權殘缺I型。

以私有產權為約束條件，產權的所有者自愿讓渡全部或部分控制權以得到相應的收益，如租佃分成制，又如企業的所有權經營權相分離，以達到有效率的合約安排。但是，當一個完整的產權（束）中的不同權利（群）由于管制或限制被分配給不同的主體，而擁有不同權利的主體由于目標并不相同，導致經濟行為并不一致。不同權利主體為了追求自身的利益，偏離了完整產權帶來的最大化收入，這就構成了第二個層面的產權殘缺，稱為產權殘缺Ⅱ型。肖耿指出，產權殘缺的原因是控制權和收益權分離并分配給不同的群體。這樣的結果就是資源的低效率。

可見，按照產權殘缺理論，經濟物品的經濟效率和經濟行為取決于該物品的實際產權性質，而實際產權性質一方面受物品經濟屬性的影響——這決定了界定該物品產權的交易費用；另一方面受制度約束的影響——這決定了該物品的產權如何在法律上界定。因此，本文對公共景區的經濟分析按照如下的方式展開論述：在接下來的第二部分分析公共景區產品的經濟屬性，以探究界定公共景區排他性產權的交易費用；第三部分分析在現有法權體制下公共景區的實際產權屬性，分析其產權殘缺的原因，并通過公共景區的產權結構變遷觀察其經濟效率的變化；第四部分在產權殘缺框架內討論公共景區的開發與保護問題；最后是簡短的小結。

二、公共景區產品的經濟屬性

曼昆（Mankiw）根據物品是否有排他性和競爭性將物品分為4類（表1），其中公共物品是指沒有排他性和競爭性的物品。在新古典經濟學的理論框架下，公共物品是導致市場失靈的原因之一，需要政府干預或提供。

對于公共景區產品來說，一種被普遍接受的觀點是：具有排他性，在擁擠的狀況下屬于具有競爭性，在不擁擠的狀況下沒有競爭性。因此，公共景區產品根據擁擠狀況不同可以分為私人物品和準公共物品。然而，必須指出，公共物品這一概念起源于薩繆爾森（Samuelson），即每個人對該產品的消費不減少任何其他人消費的減少（即非競爭性）。要達到帕累托最優狀態，要求每個人對一定數量的公共物品愿意支付的價格（稅）之和等于生產這個數量的邊際成本。而薩繆爾森條件隱含的基本假設是“政府了解全體成員的偏好”，換句話說，是假設交易費用為零。而根據斯蒂格勒（Stigler）所命名的科斯定理，在交易費用為零的情況下，無論何種產權安排，經濟效率都是相同的。在這樣的假設前提下，我們無法得出公共物品由政府提供優于私人提供的證據。

在公共景區，由于個人在欣賞、消費旅游吸引物的同時，不會影響另一個對其進行消費，因此，公共景區產品具有非競爭性。至于擁擠產生的擠迫情況，并不改變這一屬性。因為即使擁擠，不同游客所觀賞的景區都是同一的，依然符合薩繆爾森公共物品的定義。擁擠使單個消費者的效用發生變化，從而導致個別享用者需求曲線的上下移動，但不會因為擠迫使公共景區變成私人物品。

需要指出的是，薩繆爾森從未明確指出過公共物品的非排他性問題，但國內學者卻普遍認為其是公共物品的另一屬性，這已經被收錄進標準的經濟學教科書。本質上講，排他性——能否排除他人使用該物品——是一種產權安排，這取決于交易費用的高低。當交易費用為零，產權是可以被明確界定時，排他性問題也就消失了。而在交易費用為正的真實世界中，以私有產權為基礎，被選擇的合約安排將保證公共領域中資源的租值最小，或者說，在這個領域中，界定權利的成本大于收益，因此也無需界定。在“科斯的燈塔”中，私人提供的燈塔服務雖然不能完全排除“搭便車”的行為，但考慮到了交易費用，依然是有效率的產權安排。

在技術上，公共景區產品的排他性很容易實現，在入口收取門票既是交易，又可以將不付費者排除在外。由此，筆者認為，公共景區產品是帶有排他性和非競爭性的產品，可以由私人提供，如美國在西進運動中由私人提供的收費公路，又如我們熟悉的音樂會、電影。薩繆爾森證明了在交易費用為零的世界里，由政府提供公共物品的經濟效率最高，問題是，若交易費用為零，還會有政府存在嗎？

三、公共景區的產權殘缺與經濟效率

上節對公共景區產品經濟屬性的闡述中，可以發現公共景區產品由私人提供的依據。但是，由于在現行的法權體系規定了公共景區的全部資源和生產資料歸國家和集體所有，個人不能擁有這些資源的合法權利；就是說，公有主體只能作為不可分割的產權所有者整體性的存在，而不容許把公有產權以任何形式分解為個人的產權。因此，國家所有或集體所有的公共景區完全不同于在個人私產基礎上集合起來的合作制或股份制的私有景區。

在承認個人合法產權的條件下，任何集合起來的組織可以最終追溯到組成集合體的個人，因為歸根到底是個人在選擇集合方式、管理方式并為此承擔相應的財務結果。當個人擁有公共景區的權利被法律否定后，個人既不能選擇集合方式，也不能承擔相應的財務責任。在此條件下，公共景區的“公共性”成為不能分解為任何具體個人的抽象。因此，決定“公共景區”該何去何從的決策者，全部都是“代理人”，卻沒有可以追溯的最后委托人。在這個意義上，應用委托代理框架來分析公共景區會陷入困境——類似于公有制企業，公共景區的特征也是“沒有最終委托人的代理人（agency withoutprinciple）”；以“所有權經營權分離”框架來分析，我們又找不到最終具體的“所有權”。因此，公共景區的產權基礎在于所有權殘缺。

以所有權殘缺為前提，通過觀察公共景區的產權制度變遷過程中經濟效率之變化，可以理解產權制度對公共景區經濟效率的影響。

公共景區產權變遷的起點是事業制度，在這種制度下，中國長期以來的屬地化分級行政管理體制強化了地方政府對公共景區的控制權；而景區收益歸國家所有，實行收支兩條線，收入上繳財政，再由財政部分或全部撥款給景區管委會用于景區保護管理，這種控制權和收益權的相互分離造成的產權殘缺（圖1）使得擁有公共景區控制權的地方政府毫無動機去最大化旅游資源帶來的收益；而擁有收益權的中央政府卻沒有辦法去追求更高的收益，這是產權殘缺Ⅱ型的一個具體表現，將不可避免地造成公共景區的低收益、低效率。

隨著改革的不斷深入，特別是分稅制財政體制的實行，中央政府和地方政府對公共景區的收益權得以界定。雖然在1993年以后，很多部門的“條條”管理突破了以往“塊塊”管理的體制，但是，在對“公共景區”的控制上，地方政府依然占據主導地位。那么，隨著公共景區的控制權和收益權的統一，縣域競爭模式和中國地方官員的晉升錦標賽模式的愈演愈烈，這些力量促使地方政府動用手中的控制權來最大化自身的收益。可以觀察到，全國各地景區的產權以及管理體制改革均發端于20世紀90年代中期分稅制改革以后，地方政府或自營（如黃山模式）或采用分成租約（如浙江桐廬模式）或固定租約（如碧峰峽模式），這些合約安排都是根據自身的特點所做的最大化決策。

權利的統一意味著產權收益的增加，但地方政府并不擁有公共景區的所有權，在這個層面上，以“佃農理論”分析公共景區的產權安排，存在一定的問題。因為在“佃農理論”中，除了控制權和收益權，地主擁有土地的所有權。而地方政府恰恰沒有公共景區的所有權，這意味著，地方政府這一“代理人”在追求公共景區租值最大化的同時可以不考慮全民和集體這“委托人”的利益。而且，景區的控制權和收益權是中央政府分權給地方政府的結果，隨時可能收回，因此，和擁有景區完整產權的決策者相比，地方政府有更大的動機為了短期利益而放棄長期利益，關注短期的經濟效率而忽視長期的經濟效率。這種產權殘缺（圖2）本質上也是產權殘缺I型的一種表現，在一定程度上導致公共景區專有收入的消散。

四、產權殘缺框架下公共景區的開發與保護

改革開放之初，由于公共景區的事業單位屬性導致的控制權和收益權分離，加之財政約束，在公共景區的保護一直處于有心無力的狀態，大部分公共景區保護狀況很差。隨著收益權與控制權的統一，地方政府可以對景區進行旅游開發以吸引旅游者前來進行消費，這意味著保護公共景區中的旅游資源變得有利可圖。于是，一個可以觀察到的事實是，隨著公共景區經營權轉讓模式的出現，比之過去，諸多景區的生態環境得到改善，自然和文化遺產得以保全。

但是，隨著公共景區的政企分離，在公共景區的開發過程中，確實出現了一些破壞景區旅游資源與自然和文化遺產的事件。“國家公園論”將其歸咎為公共景區所有權經營權分離帶來的惡果，但是，我們更應該把目光放在公共景區殘缺的所有權上。

首先，地方政府身兼提升地方經濟、拉動就業、保護景區環境等數職，但是地方官員更加關注自己在位期間公共景區帶來的GDP水平，這是其顯示政績的指標，也是能否晉升的關鍵性因素。相對來說，對于公共景區的保護卻并沒有更多可以量化的指標考核。由于地方政府并不是公共景區的所有者，對獲得短期利益的激勵要高于長期利益，因此有可能對通過大規模引入外資、放松規制等方式對公共景區進行掠奪性開發。

其次，地方政府掌握公共景區土地的控制權，在土地流轉的過程中，企業獲得土地的使用權后，將土地挪作他用，進行與資源保護不相匹配的商業活動。地方政府有時出于經濟增長的考慮，對景區的破壞行為有可能消極對待。有時，這種公共景區經營權的轉讓伴隨著尋租的出現。這些都是公共景區所有權殘缺的結果。

最后，對于公共景區來說，多部門管理也是問題之一，“風景名勝區”由建設部門管，“森林公園”由林業部門管，“自然保護區”由環保部門管，“文物保護區（單位）”由文化部門管，“地質公園”由國土資源部門管，“寺廟”由宗教部門管，“江河湖泊”和“水利工程”由交通、水利部門管等。魏小安也曾指出，“造成自然遺產景區破壞的，第一是部門割據，第二是地方割據。我們政府自身的破壞，是最根本的破壞。”這背后真正的原因就在于地方政府并不是公共景區的所有者，各部門之間也都為了自身的利益進行博弈。

上述分析表明，所有權殘缺可以解釋公共景區在經營權轉讓的過程中，出現了“政府規制不到位、圈地行為、尋租、資源破壞”等現象。由此可見，所有權的安排也可能影響到經濟物品的經濟效率和經濟行為。盡管張五常曾指出，在產權結構中所有權可有可無，但這是從土地的產權安排中獲得的結論。然而，公共景區的性質和土地不同，因為土地之價受肥力、區位等因素的影響，即使不存在所有權，擁有土地控制權和收益權的決策者的行為對土地的屬性不會造成實質性的改變。對于公共景區來說，特別是景區里存在著豐富的自然和文化遺產之時，決策者在追求短期利益時忽略了遺產的保護，很有可能犧牲無可挽回的長期利益，在這個意義上，公共景區的所有權殘缺可能導致景區的實際控制者不會考慮資源損耗的代價而會拼命追求收益。

五、小結與展望

本文研究公共景區的性質。在新古典經濟學的體系下，公共物品作為市場失靈的原因之一，常常需要政府提供，這決定了公共景區需要以共有產權出現，本文的分析說明了具有排他性和非競爭性的景區產品，由市場提供的可能性和可行性。

必須指出的是，一些觀點認為，公共景區作為公共資源，應該免費或低價向公眾開放。但是，只要資源稀缺，獲得這些資源總要付出代價。首先，免費或低價開放意味著需要付出更多的維修和維護成本，這需要全體或某地區的納稅人埋單；其次，免費或低價意味著需求量大增，這必然會降低大多數游客的效用；最后，免費或低價將導致替代性的競爭準則的出現，或排隊輪購、或按資排輩等，從而在一定程度上導致租值消散。作為一種價值觀，本文無法判斷這種觀點的對與錯，但可以推斷這種制度執行后帶來的經濟效率和經濟行為。

科斯一句“權利界定是市場交易的基本前提”把人們帶人了存在著交易費用的真實的世界。巴澤爾（Barzel）明確指出，從法律上界定一項資產的所有權比在事實上界定它花費的資源通常要小。然而，通過對公共景區的分析，驗證了周其仁指出的經濟資源在法律上的（deiure）所有權和事實上（defacto）所有權的不一致性。但張五常和肖耿在分析產權結構時，均不把所有權看成是影響經濟行為的產權束中的權利之一。本文嘗試應用產權殘缺理論為公共景區的所有權和控制權、收益權分離如何影響經濟效率和經濟行為提供一個理論框架和切入點。在這個框架下，筆者接下來的工作是考察現實中不同公共景區的管理制度（一種局限條件）如何影響該景區的經濟效率和經濟行為，嘗試推出可以被事實所驗證的假說。因此，像人類學家一樣，深入案例，觀察現實的田野調查法必不可少。筆者將在今后的研究中繼續討論。