基于多源流分析框架下的免費師范生政策分析

摘 要：多源流分析框架是美國政策家約翰·金登提出的一種政策分析方法。他認為，整個系統中存在著三股源流，即問題流、政策流和政治流，而“政策之窗”對三者起到了耦合作用。本文從多源流分析框架出發，來探究免費師范生政策出臺的深層原因。

關鍵詞：免費師范生 多源流分析 政策之窗

2007年出臺的師范生免費教育政策，作為促進教育發展、保證教育公平的一項重要政策，是促進師范教育改革與發展的重要途徑，為向全國各地基礎教育學校輸送更多優秀教師，進一步在社會上形成尊師重教的濃厚氛圍作出了積極嘗試和探索。本文嘗試從多源流分析框架出發，來探究這一政策出臺的深層原因。

理論基礎：多源流分析框架

多源流分析框架是約翰·金登于1984年在科恩的“垃圾桶模型”基礎上所提出的關于政策過程分析的重要理論。根據多源流分析框架的邏輯，在政策系統中存在著問題流、政策流和政治流。就問題流而言，當各種問題開始引起政府內部及其周圍人們的關注時就有可能進入政策議程；政策流的工作重心就是要產生政策建議的政策共同體，多種政策主張在相互碰撞和被抉擇的過程中逐漸形成政策建議目錄；政治流則集中體現為執政黨和政府執政理念的變化，這一因素最終促使政策問題上升為議程的政治事件和活動。

這三條源流最初是彼此獨立的，但它們會在某一關鍵時間點上匯合，從而打開“政策之窗”，問題就會被提上政策議程。金登將“政策之窗”定義為“政策企業家推廣其政策建議或吸引別人重視特殊政策問題的機會”，最可能促使“政策之窗”開啟的是緊迫事件或政治流中的重大事件。多源流分析以對政策議程確立階段的分析見長，注重揭示偶然的社會事件或政治事件開啟政治之窗的可能性，為我們提供了一種研究政策過程的新視角。

免費師范生政策的多源流分析

1.“問題源流”之分析

2006年3月27日，教育部作出的關于清退44.8萬中小學代課教師的決定，引發了社會各界對于代課教師的命運和偏遠貧困地區師資短缺的強烈關注和討論，各大媒體、論壇、博客等出現了大量為代課教師鳴不平的聲音。事實上，被清退的44.8萬代課教師中，分布在農村公辦中小學的大約有30萬人，這些教師被清退之后，問題的焦點集中在這些農村中小學教師的空缺崗位如何彌補上。如何建立既能流動又能相對平衡的農村教師保障機制成為迫在眉睫的問題。可以說，2006年教育系統清退代課教師的這一舉措間接地影響了次年免費師范生政策的出臺。

2.“政策源流”之分析

就政策源流而言，我國高等師范教育學費政策自發軔時期即實行免費。從1904年1月清政府頒布《奏定優級師范學堂章程》明確規定“師范生享受公費待遇”起，一直延續到1996年12月國家頒布《高等學校收費管理暫行規定》才逐漸被打破。自師范院校開始試行收費制度之后，因費用問題所導致的師范生源結構失衡和質量下降等問題逐漸凸顯，學者們的質疑之聲不絕于耳。對此，教育部自2000年起提出全面實行國家助學貸款制度，許多知名高校開始從實踐中探索收費制度的補償措施，種種探討和實踐為2007年免費師范生政策的醞釀和出臺奠定了理論和實踐基礎。

3.“政治源流”之分析

隨著改革開放的不斷深入，我國經濟得到了快速發展，綜合國力明顯增強，但收入差距過分擴大的趨勢和矛盾越來越凸顯，黨中央在治國方針上開始由“非均衡發展”向“均衡發展”、由注重“效率”向注重“公平”的轉變，明確提出要把維護社會公平放在更突出的位置。為縮小城鄉差距，協調區域發展，中央比以往更加關注教育公平問題。2005年，國家教育督導團對江西、河南、海南、廣西、四川、青海6省（自治區）15個縣、109所中小學進行的專項督導檢查結果顯示，6個省（自治區）普遍存在著城市教師超編、農村教師缺編的現象。

4.政策之窗的開啟

各源流都在按照各自的規律不斷發展變化，溫家寶總理的北京師范大學之行開啟了“政策之窗”。2006 年 5 月 4 日，溫家寶總理到北京師范大學看望青年學生，并與師生進行交流座談，期間有學者提出師范生教育面臨的種種困難，建議國家考慮并恢復師范生免費政策。溫家寶總理出身于教育世家，本身就對教師這一職業懷有深厚情感，而且此時適逢國家教育督導團關于城鄉師資不均衡和農村教師缺崗缺編的調研結果剛出來不久，因此為溫家寶總理所重視并順利納入政策議程中去。2006年8月22日，溫家寶總理在基礎教育教師座談會上作出了建立“免費師范生政策”的指示，這標志著師范生免費政策正式納入政策議程中。

隨后，教育部成立了政策制定小組，開展了大規模調研，多次召開由6所部屬師范大學校長、專家學者、教育行政部門及其他相關部門人員參加的座談會，聽取各方意見，2007年2月底進入政策草案制訂階段。2007年5月9日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，討論通過了《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》。同一天，國務院辦公廳轉發了該通知，正式決定從2007年秋季起，在北京師范大學等6所教育部直屬師范大學實行師范生免費教育政策。

至此，免費師范生政策的合法化過程正式完成。在這一過程中，以溫家寶總理為代表的政治精英們充當了政策企業家的角色，在免費師范生政策的制定過程中起到了決定性的影響。

結論

免費師范生政策的出臺并不是一個理性的過程，在農村地區師資匱乏現象嚴重和政府清退代課教師的沖突背景下，三種松散連結的行動流凸顯出來，當三個流中的主導性政策企業家認識到可以用免費師范生政策來應對既有的現實問題時，這一政策在瞬間就變成了熱點問題。

與這一行政決策模式相對應，免費師范生政策的實施效果也并非盡如人意。制度捆綁和進出機制不合理導致了對師范生的不公平；師范生職業認同感相對較低，履約到農村支教的比例少之又少；相應的配套措施也十分不完善，如教育實習基地建設薄弱，雙導師制流于形式等，影響了師范生教育教學實踐能力的提升，也不利于培養其教師職業情感。

據此，針對問題源流中所呈現的農村地區和偏遠貧困地區師資匱乏問題，為鼓勵師范生到中西部地區農村中小學就業：一方面，要改變師范生政策中回生源地就業的方式，通過建立健全專項資金保障和監督機制，加大對農村基礎教育的投入，切實提高“老少邊窮”地區教師的待遇和地位，引導免費師范生到國家最需要的地方就業；另一方面，政府要努力擴大免費師范生政策的受惠范圍，有步驟地推廣師范生免費教育政策到普通師范院校，為我國基礎教育事業儲備更多更優質的師資力量。

縱觀政策源流中所呈現的免費師范生政策傳統，啟示我們為真正落實免費師范生政策，培養優秀師資，必須從立法層面建立和完善師范生教育實習的國家標準，加強各級教育實習基地建設，切實提高師范生教育教學實踐能力；強化激勵機制，切實保障雙導師制在師范生專業成長中的引領作用；建立合理的準入、退出機制，對于因個人因素和能力問題不適合教師崗位的師范生，經一定程序允許解除相關協議等。此外，國家在對免費師范生政策的完善過程中，一定要將公眾參與納入決策過程。

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（作者單位：中國人民大學教育學院）

[責任編輯：蔡桂蘭]