機關檔案室在界定文件材料歸檔范圍和劃分文書檔案保管期限中的問題與對策研究

摘要：本文在充分調查北京市朝陽區現狀的基礎上，分析了機關檔案室在貫徹國家檔案局第8號令的工作中存在的歸檔不全或歸檔范圍擴大、保管期限劃分方法不統一或不準確等問題，剖析了原因，提出了檔案行政管理部門加大對第8號令的宣傳貫徹力度，強化對歸檔工作的培訓、指導、檢查，機關檔案室嚴格按規章制度歸檔，把好檔案入口關等對策建議。

關鍵詞：歸檔范圍保管期限機關檔案室文書檔案

2006年底，國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（以下簡稱第8號令）頒布實施，有力地推動了檔案基礎業務建設和國家檔案資源建設。時隔6年，機關檔案室貫徹落實第8號令的情況如何呢？筆者對北京市朝陽區61家單位（約占區屬立檔單位的二分之一）2011年形成的文件材料的歸檔情況進行了調研，調研單位包括黨政機關、具有行政管理職能的事業單位、人民團體、國有企業，涉及各部委辦局、街鄉等（以下統稱機關）。通過調研發現朝陽區各機關貫徹落實第8號令及時，從總體上61家機關2011年形成的文件材料歸檔齊全，保管期限劃分準確。但是機關檔案室在正確界定文件材料的歸檔范圍、準確劃分文書檔案保管期限方面仍存在一些問題有待分析解決。

一、存在的問題

（一）歸檔不全或歸檔范圍擴大

1.歸檔不全。61家中6家機關存在歸檔不全的問題，其中1家機關5個科室分別只歸檔了一件檔案，2家機關各有1個科室只歸檔了一件檔案，1家機關2個科室只歸檔了科室計劃、總結，缺少職能業務文件材料。未歸檔的文件材料主要有：領導班子會議記錄未形成或未歸檔：向上級或同級機關報送的屬于歸檔范圍的材料未留底歸檔保存；重請示而輕批復的收集歸檔；本機關編輯、編寫的出版物、書刊；機關財務預算、批復；財務審計、領導離任審計材料；職工住房公積金匯繳清冊等。

2.歸檔范圍擴大。2家機關擴大歸檔范圍，將上級機關普發的不需本機關辦理的、同級機關普發的不需貫徹執行的文件材料作為檔案保存：1家機關在之前原件已歸檔的情況下把為完成編史修志而查找的大量文件的復印件集中歸檔，造成了重復。

（二）保管期限劃分方法不統一或不準確

1.保管期限劃分方法不統一。5家機關仍然采用永久、長期、短期，1家機關永久、長期、短期與30年、10年的劃分方法混用。

2.保管期限劃分不準確。14家機關在不同程度上存在保管期限劃分不準確的問題。集中表現在反映領導決策過程和結果的領導班子會議記錄、會議紀要，涉及個人權益等類檔案保管期限偏短；事務性的會議通知、請示等類檔案保管期限偏長。

二、原因分析

（一）檔案室未嚴格執行本機關的《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》

2009年朝陽區檔案局根據第8號令對區屬125家機關編制的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表進行了審批。審批后總體上各機關文書檔案保管期限表歸檔范圍齊全、保管期限劃分準確，成為各機關歸檔的重要依據。但在實際工作中，某些機關檔案人員將文書檔案保管期限表“封存保管”，不了解、不熟悉這項制度，甚至新上崗的綜合檔案室人員和科室兼職檔案員不知道本機關有這項制度，在歸檔中不按照制度界定一份文件是否歸檔，檔案如何劃分保管期限，而是憑自己的直覺進行鑒定，造成實際確定的歸檔范圍和保管期限與文書檔案保管期限表中規定的不一致。

在審查過程中發現，少數機關編制的文書檔案保管期限表存在的一個突出問題是照搬照抄第8號令中的歸檔范圍，未結合本機關職能工作的特色，條款過于宏觀，可操作性不強，影響文書檔案保管期限表的執行力度。

（二）檔案人員對第8號令的認識程度不夠

第8號令自2006年底頒布實施僅6年時間，各省、市、縣在逐級貫徹中需要一個過程，文書檔案保管期限表的編制和審批亦需要一段較長的時間。比如朝陽區檔案局根據第8號令和北京市檔案局出臺的實施細則制定本區的實施細則，然后宣傳貫徹、培訓，各機關編制文書檔案保管期限表并經區檔案局的審查同意后執行，自2010年各機關按照第8號令執行本機關新的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表。也就是說具體到各機關按照第8號令實施的時間更晚，因此檔案人員對第8號令的理解消化尚不夠深入。而國家檔案局1987年12月4日頒布的《關于機關檔案保管期限的規定》、《機關文件材料歸檔和不歸檔的范圍》實施長達19年之久，檔案人員對永久、長期、短期的保管期限劃分方法等規定印象深刻，尚沒有完全轉變到對第8號令的貫徹執行中。

第8號令改革了文書檔案保管期限劃分方法，但是《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》（國檔發[1988]4號）、《照片檔案管理規范》（GB/T11821-2002）等規定的期限仍為永久、長期、短期，目前朝陽區基建、設備、實物檔案仍采用永久、長期、短期的劃分方法。一些不屬于第8號令執行范圍的企業事業單位仍然采用永久、長期、短期，比如朝陽區的社區居委會、社會保障事務所等三級單位。各門類、各單位保管期限劃分方法不同，容易使檔案人員混淆。

（三）專兼職檔案人員業務水平不高

全區125家機關中除2家機關有專門的檔案機構外，其它機關都沒有專門的檔案機構，也沒有檔案崗位編制，檔案人員絕大多數身兼數職，沒有足夠的時間和精力鉆研檔案業務、透徹學習檔案規章制度，存在突擊做歸檔工作的問題，直接影響了歸檔質量。并且檔案人員更換頻繁，對檔案工作的重要性、檔案工作規定和業務工作比較生疏。檔案人員在工作上表現得較被動，在文件材料的收集工作中，一般業務部門給什么就收什么材料，對保管期限的劃定也較少過問：對學習貫徹檔案工作新的規章制度有畏難情緒，習慣憑以前的經驗或按照以前的做法開展現在的工作。

三、對策建議

（一）檔案行政管理部門加大對第8號令的宣傳貫徹力度，強化對歸檔工作的培訓、指導、檢查

1.加大對第8號令的宣傳貫徹力度。第8號令是一部部門行政規章，具有法規效力，機關檔案室在實際工作中必須貫徹執行。檔案行政管理部門要繼續加大對第8號令的宣傳力度，使檔案人員全面理解、準確把握第8號令的基本內容，了解與1987年頒發的兩個業務文件的主要變化，增強檔案人員依法管理檔案工作的意識，把貫徹第8號令轉變為自覺行動。加強對文書檔案保管期限表的審查力度，切實發揮審查委員會或小組的作用，確保各機關歸檔范圍條款細化、內容全面，保管期限劃分準確。

2.強化對歸檔工作的培訓、指導、檢查。歸檔工作要對一份文件是否歸檔、若歸檔保管期限如何劃分進行鑒定。檔案行政管理部門應加強對檔案人員的日常培訓、新上崗檔案人員的培訓、新成立機關或檔案基礎工作薄弱機關的檔案培訓等，使檔案人員掌握檔案工作規章制度和檔案業務要求，提高檔案業務水平，能夠勝任本崗位工作。在檔案監督指導、行政執法檢查中加大對各機關歸檔工作的檢查力度，及時對各機關每年提交的文書檔案目錄和原文進行檢查，督促各機關正確界定文件材料的歸檔范圍和科學劃分檔案保管期限。

（二）機關檔案室嚴格按規章制度歸檔，把好檔案的入口關

1.嚴格按規章制度歸檔。規章制度一經公布，具有權威性和約束力，任何人不得隨意違背。機關檔案室要全面貫徹落實第8號令，學習、了解、掌握、并嚴格執行依據第8號令編制并經檔案行政管理部門審查的本機關文書檔案保管期限表，在每年歸檔前做好對本機關各部門兼職檔案人員的培訓、指導、檢查。把對第8號令和文書檔案保管期限表的學習擴大到本機關全員的學習，使每名人員注意本崗位文件材料的形成和積累，為做好歸檔工作奠定基礎。

各機關編制的文件材料歸檔范圍要細化，體現本機關職能業務工作特色，將“重要的”、“一般的”細化為具體工作，盡量具體到文件級，提高文書檔案保管期限表的可操作性。在機關職能和內設機構有變動之后，應及時修訂文書檔案保管期限表并報檔案行政管理部門審查。

2.把好檔案的入口關。檔案人員要主動了解本機關基本職能、掌握各部門主要職能活動及其形成的文件材料情況，做到心中有數。各部門注意做好文件材料的平時收集和歸檔前收集，每個部門每年可準備一個檔案盒，文件在辦理完畢后對照文書檔案保管期限表判斷是否需要歸檔，若需要歸檔及時放入盒中，防止文件材料散失；歸檔前再把分散在本部門個人手中的材料集中收集一次，查漏補缺，確保歸檔文件收集齊全完整。本機關形成的文件材料應當是歸檔保存的重點，上級機關普發性不需辦理的、同級機關不需貫徹執行的文件材料不用歸檔，避免文件材料重復歸檔和檔案將來重復進館問題。嚴格按照文書檔案保管期限表劃分檔案的保管期限，本機關制定的法規政策性、反映本機關主要職能、歷史面貌、經濟關系、個人權益等重要檔案永久保管，第8號令規定為永久的，不能擅自突破劃為其它期限；常規性、事務性、技術性等一般性工作中形成的文件材料根據重要程度保管30年或10年。檔案人員要加強對各部門提交的文書檔案目錄的檢查，依據本機關的文書檔案保管期限表，可對照本機關職責、年終總結、大事記或發文登記、政府信息公開目錄等進行檢查，發現歸檔不全、歸檔范圍擴大或保管期限不準確的問題及時督促各部門整改。

（三）不斷提高檔案人員業務素質

科學劃定文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限，人是第一要素。檔案人員要善于學習檔案工作新的規章制度，提高認知程度和執行能力，維護規章制度的權威性。要以“為黨管檔、為國守史、為民服務”為己任，不斷提高做好檔案工作的榮譽感、使命感和責任感，增強工作的主動性，恪盡職守，做好本崗位工作。建議檔案行政管理部門會同人事部門考慮制定根據室藏檔案數量確定機關檔案室人員編制的標準。建議各機關保持檔案人員的相對穩定，保證檔案人員有足夠的時間和精力做好檔案工作，為檔案人員創造更多的培訓機會，進一步提高檔案人員的專業素質，確保文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的科學劃定。

本文為北京市檔案局科研項目“機關檔案室制定和實施《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》的問題與對策研究”（項目編號：2012-06）研究成果之一。

參考文獻：

[1]李明華.機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定問題解答[M].中國檔案出版社，2007.

[2]姜之茂.檔案人員崗位培訓教程[M].中國檔案出版社，2002.

作者單位：北京市朝陽區檔案局