如何加強水利基本建設項目竣工決算審計工作

[摘要] 為進一步提高竣工決算審計質量，防范審計風險，水利部于2012年4月頒布了《水利基本建設項目竣工決算審計規程》，對水利基本建設項目竣工審計工作進行了規范，為水利建設資金的安全有效使用和監管發揮重要的作用。但是，目前一些地方特別是縣級以下部門實施的水利基建項目竣工決算審計還存在一些問題，尤其是財務審計功能有弱化趨勢，給水利資金使用和監管帶來隱患，我們要高度重視，認真研究解決，進一步加強和改進水利基本建設項目竣工審計工作。

[關鍵詞] 水利；基本建設項目；竣工決算；審計

[中圖分類號] F239.63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）05- 0026- 02

目前，一些地方特別是縣級以下水利部門實施的水利基建項目竣工決算審計還存在一些問題，尤其是財務審計功能有弱化趨勢，給水利資金使用和監管帶來隱患。現結合巢湖市水利基建項目竣工決算審計中存在的問題，提出解決問題的建議，進一步加強和改進水利基本建設項目竣工決算審計工作。

1 存在問題

（1）財務審計功能有弱化趨勢。審計規程規定，水利基建項目審計主體是主持驗收的水利審計部門。水利審計部門開展竣工決算審計時，可以自行開展，也可以委托社會審計機構。實踐中，基層水利部門一般不設獨立的審計部門，該項職能由財務部門兼顧，對于此項業務，一是直接委托社會中介機構實施；二是按照權限范圍，交由同級政府審計部門開展。政府審計部門自身審計任務已很繁重，最終也是將該項工作委托社會中介機構實施，且一般只委托工程造價機構對工程造價進行審核，財務審計只是根據財務決算報表將費用部分簡單羅列匯總后，口子一收就得出審計結論。對項目實施期間的資金管理和使用很少關注，只重視工程造價，不重視財務審計，從而弱化了財務審計功能，給項目資金監管帶來風險。有的項目審計報告一片大好，也順利通過竣工驗收，都以為資金管理和使用情況很好，但在國家審計部門后續專門審計中，卻發現了一些資金使用方面的違規問題，使建設單位工作陷入被動，有的問題因時間關系整改起來很困難。

（2）審計費用的承擔主體影響了審計的獨立性。審計規程規定，該項費用一是納入水利審計部門預算，二是列入項目投資成本。當前，安徽省市、縣一級財政一般不會安排此項費用。由于審計業務一般委托社會中介機構進行，但審計費用必須由項目法人支付，也就是項目法人自己出錢審自己。這樣審計關系中委托人、受托人、被審計人的審計三方變成兩方，項目法人成為了審計人員的“衣食父母”，從而使審計工作的獨立性受到影響，審計結果往往遷就了項目法人的要求。此外，近年來會計師事務所進行了分類改革，工程造價審計與注冊會計師業務分離，以前只需委托一家中介機構，現在必須委托兩家聯合進行，給審計委托的實施和出具報告主體帶來不便。

（3）審計費用的計付方式對審計結果產生影響。目前安徽省支付審計費用一般有兩種方式：一是基本加效益審計收費，先按項目資金到位數的一定比例計算基本收費，對工程造價審減額再約定一個比率，加付一定的費用。此法優點是激勵中介機構對工程造價審核更加嚴格，一般平均審減率為5%左右，審計效益顯著。不足之處是因基本收費較低，承包商可能高報成本，留有“水分”，如果能審減下來，施工單位也不吃虧；沒審減下來，施工單位也就“白賺”了。此外因審減造價需與施工單位談判，可能延長審計時間，甚至有可能發生串謀舞弊等不良行為。二是實行經費包干。優點是易于操作，節省時間，不足之處是審計報告可能深度不夠，質量不高。

（4）審計建議建設性不夠。政府審計部門往往只委托造價機構進行竣工決算審計，對財務審計重視不夠，審計建議缺少強制性。有的為降低成本，減少不必要的審計程序，導致審計風險增加，審計質量下降。究其原因，一是有的審計隊伍的專業知識面相對比較“窄”，往往知道“是什么”，而不知“為什么”、“怎么辦”，抓關鍵問題和解決問題辦法不多；二是會計師事務所本地化程度高，擔心失去業務，審計業務活動或多或少受到影響；三是有的施工單位是地方水務部門的下屬單位，有的項目法人未擺正位置，替施工單位說情，影響了審計的獨立性。

（5）項目缺乏全過程綜合管理的意識。現行的項目管理大多處于階段性的管理模式，建設、設計、施工單位缺乏統一的造價管理目標，監理單位往往只局限于施工階段的質量與進度管理，很少介入投資決策分析。有的現場監理人員缺乏良好的職業道德和專業素質，責任心不強，甚至與施工人員打得火熱。這些都為高估冒算提供了方便，開了“口子”。有的項目設計深度不夠，導致施工中內容變更多；此外，有的項目合同管理不夠規范，不少工程招標是一套，正式簽訂合同時是一套，存在低報價、高結算的問題，給工程決算留下許多漏洞和隱患。

2 幾點建議

（1）規范委托程序，嚴格挑選審計單位。水利審計部門和政府審計部門要進一步加強對審計工作的領導，尤其要在提高審計報告的質量上下功夫，降低審計風險。對社會中介機構的選擇上，要規范委托業務，將財務審計和工程造價審計放在同等重要的位置上，嚴格挑選資質符合要求，技術力量強的單位。

（2）規范審計內容，加大審計深度。基建項目竣工決算審計范圍廣、技術性強、牽涉的單位多，要求審計人員不僅要有較強的業務能力，還要有深入細致的工作作風，對查出問題的處理，不僅要認真對照法規、文件，還要多聽取有關部門的意見，協調好各方面的關系，使整改措施得以落實。在審計內容上要嚴格按照審計規程規定內容，且突出重點，在投資規模控制環節，主要分析項目是否按批準的概算執行，有無擅自擴大和更改建設規模和標準，有無計劃外工程；在招投標和合同環節，主要檢查勘察、設計、監理、施工有無按規定程序實行招投標，是否以招投標文件為基礎簽訂合同，嚴格執行招投標和合同約定條款；在工程計量環節，主要檢查工程變更的現場會議紀要、經濟技術論證、現場檢查驗收等重要環節的程序，加強現場核實，仔細復核工程計量和支付的資料、審批程序、計量的準確性。對工程材料費用的審核要認真做好市場調查，并從施工單位的原始票據延伸到材料的供應單位，防止因材料品質、檔次的不同而隨意調高材料單價，不能單憑“發票”定價；在資金使用環節，主要檢查建設單位有無制定和實施資金使用和管理方面的內部控制制度，有無截留、擠占、挪用資金情況，款項是否按合同、按計劃、按進度、按程序撥付；在征地拆遷環節，主要檢查征地拆遷的范圍和標準是否符合相關規定，是否按合同或協議規定如實、及時撥付給被征拆單位。在審計報告中，一定要規范用語，以免將來復審時引起爭議。

（3）加強內部審計，優化審計環境。保證“工程安全、資金安全、干部安全”，是辯證統一的關系，“資金安全”是“3個安全”的根本要素和前提條件。要保證資金安全，完全依靠竣工審計是不可能的。內審工作是加強資金監管的重要手段之一，水利審計部門平時要堅持通過內審工作，積極參與工程建設管理，把邊審邊幫、審幫結合作為促進項目管理的重要切入點，當好“巡警”，不做“崗警”。在審計過程中，審計人員往往會遇到很多阻力，因此，水利審計部門必須正確處理好各種關系，利用會議、檢查工作等形式宣傳竣工審計的重要性，營造良好的審計環境，讓各級領導逐步認識到竣工決算審計的重要性和必要性，改變工作中的隨意性，增強依法辦事的自覺性。

（4）增強審計建議的針對性。竣工審計工作要堅持為水利服務的方向，審計建議要從“是什么、為什么、怎么辦”等方面來分析，把揭露矛盾、查擺問題與促進管理、完善制度緊密結合；要注重突出審計重點，逐步把審計的重點向管理與效益審計轉移。抓住主要環節，提高審計層次，體現審計效益。要及時發現具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出建設性意見，發揮審計服務經濟建設的作用。

（5）提高項目全過程綜合管理的意識。工程建設管理與竣工決算審計是一項系統工程，需要各職能部門之間的通力合作。加強建設、監理、設計、施工單位之間的相互溝通，杜絕管理上的“盲區”。加強施工現場管理，減少施工中變更簽證的現象，有效地控制工程造價。要加強合同管理，在簽訂合同時，要注意合同文本的嚴謹性，保證合同的嚴肅性，要嚴格、詳細規范合同條款，把“工期、質量、造價”作為合同最重要的內容，合同中對價款調整的范圍、程序、計算依據和設計變更、材料價格的簽證確認應作出具體、明確的規定。