城市維新：經(jīng)濟(jì)增長新引擎

新型城鎮(zhèn)化將是中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，已成各方關(guān)注焦點(diǎn)

城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展必然會(huì)帶來勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴(kuò)大。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式會(huì)由外需到內(nèi)需、從粗放到集約，以房地產(chǎn)行業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式，逐漸演化成包括房地產(chǎn)行業(yè)在內(nèi)的多元經(jīng)濟(jì)增長模式，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展正契合未來新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。新型城鎮(zhèn)化正成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。

十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。此時(shí)，新型城鎮(zhèn)化已成各方關(guān)注焦點(diǎn)。

【 現(xiàn) 象 】

新型城鎮(zhèn)化的提出

值得一提的是，十八大報(bào)告全篇多達(dá)七次提及城鎮(zhèn)化。第一次出現(xiàn)在全面建設(shè)小康社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的相關(guān)章節(jié)中，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為全面建設(shè)小康社會(huì)的載體；第二次出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相關(guān)章節(jié)中。從局限“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”一隅，到上升至全面建設(shè)小康社會(huì)載體，上升至實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。

衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)最主要的標(biāo)志，是由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊?guī)模。近十年來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，并在2011年首次超過50%。專家據(jù)此速度預(yù)計(jì)，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將超過60%。據(jù)中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林測算，當(dāng)前我國中等收入群體約占23%，在城鎮(zhèn)化等因素的帶動(dòng)下，每年將提高2個(gè)百分點(diǎn)，到2020年達(dá)到40%左右，從而形成一個(gè)高達(dá)6億人口的中等收入群體。

12月15日至16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議提出了明年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量?！俺擎?zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路?！?/p>

日前，從已披露的信息看，中央與地方政府均在抓緊部署，以求在2013年為新型城鎮(zhèn)化破題。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，由國家發(fā)改委主導(dǎo)的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》（簡稱“規(guī)劃”）初稿已編制完成，與此同時(shí)，各地方政府也在抓緊出臺(tái)城鎮(zhèn)化體系建設(shè)規(guī)劃方案，高調(diào)發(fā)布城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

可以說，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，基本上是以城鎮(zhèn)化為最大特征。從1978年到2011年，中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的復(fù)合增長率近10%，同期城鎮(zhèn)化率由17.9%升至51.3%。應(yīng)該說，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之間互為因果。改革開放的過程，正是城市形成和范圍擴(kuò)張的過程，也是生產(chǎn)要素和商品打破壁壘自由流動(dòng)、聚集，并形成全國統(tǒng)一市場體系的過程。得益于城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，企業(yè)享受到較低的資金和勞動(dòng)力成本，以及更長的產(chǎn)品生命周期，通過不斷滿足巨大的國內(nèi)外需求，實(shí)現(xiàn)高速增長。

【 背 景 】

中國城鎮(zhèn)化道阻且長

1998年，世界的平均城市化水平（城市人口占總?cè)丝诘谋戎兀┦?6%，低收入國家為30%，中等收入國家為65%，高收入國家為77%，中國為31%，而整個(gè)東亞和太平洋地區(qū)則為34%。到2000年底，我國的城市化水平盡管上升為36.09%，但仍處在一個(gè)較低的發(fā)展水平，比低收入國家略高一點(diǎn)。中國正在全面建設(shè)小康社會(huì)，大幅度提高城鎮(zhèn)人口比重，逐步扭轉(zhuǎn)、縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別是其中的重要目標(biāo)之一。

為此，十六大報(bào)告提出，我們必須努力消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，走出一條既不同于西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，也不同于傳統(tǒng)發(fā)展老路的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮的與新型工業(yè)化道路相呼應(yīng)的“新型城鎮(zhèn)化道路”來。十七大報(bào)告全篇也兩次提及城鎮(zhèn)化。

2011年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，未來會(huì)有越來越多的農(nóng)民工選擇留在城市，國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展將會(huì)以區(qū)域性中心城市的發(fā)展以輻射周邊區(qū)域，比如著力發(fā)展直轄市、省會(huì)城市以及二、三線城市等。隨著農(nóng)民工進(jìn)入城市，一方面內(nèi)需的增加會(huì)促使經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性加強(qiáng)，另外也會(huì)使農(nóng)民工從低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)中來，未來隨著城市化的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。

與國際社會(huì)比較，中國城鎮(zhèn)化的道路仍然漫長而艱難。分析人士認(rèn)為，現(xiàn)在中國人均GDP已達(dá)5000美元，且面臨不小的發(fā)展困境，要想順利越過“中等收入陷阱”，需要新一輪“城鎮(zhèn)化”來創(chuàng)造新需求。不過與此前不同的是，本輪城鎮(zhèn)化的本質(zhì)目標(biāo)將不再追求規(guī)模和速度，而是質(zhì)量和效率，可以說城鎮(zhèn)化進(jìn)入“精裝修”階段。

安信證券發(fā)布研報(bào)指出，中國的新型城鎮(zhèn)化，不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)為以縣域城鎮(zhèn)為主要載體的城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。個(gè)中原因在于過去三十多年，大部分的建設(shè)和投資都發(fā)生在大中城市，過半人口進(jìn)入城市，大、中城市與縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展存在著懸殊的差異。

這些年來全國先后出現(xiàn)過各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試。具代表性的天津模式、成都模式和廣東模式，發(fā)現(xiàn)盡管各地在運(yùn)作機(jī)理和實(shí)施細(xì)節(jié)上有所差異，但是它們卻都具有一個(gè)共同的思路，那就是“三集中”的發(fā)展形式，即總體趨勢幾乎都是以工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中。

安信證券認(rèn)為，中國的新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)長期的過程，涉及到區(qū)域分布和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及到基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平的提高。分析師認(rèn)為，在小城鎮(zhèn)化的第一階段，與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)受到更大的關(guān)注，尤其是在政策趨于明朗的時(shí)點(diǎn)會(huì)對(duì)基建板塊造成利好；而在小城鎮(zhèn)化的第二階段，區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)集群逐漸產(chǎn)生效益，但是這個(gè)階段需要更長的時(shí)間的觀察，才能找到合理的投資標(biāo)的。

【 焦 點(diǎn) 】

新型城鎮(zhèn)化新在何處？

分析人士認(rèn)為，未來大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，是我國突破“中等收入陷阱”的重要途徑。從國外經(jīng)驗(yàn)看，70%定義為高度城鎮(zhèn)化，以2011年51.3%為基數(shù)，我國還有20多個(gè)百分點(diǎn)的加速和深化空間。不過，50%以后進(jìn)入的是城鎮(zhèn)化后半程，圍繞更智能和更人性的宗旨，目標(biāo)是高質(zhì)量和高效率，這不同以往追求規(guī)模和速度的政策思路。

首先是向中西部傾斜，推動(dòng)城市群興起。目前我國東中西城鎮(zhèn)化率差異顯著，呈現(xiàn)階梯性特征，因此中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平還有巨大提升空間。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年以來國務(wù)院批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃16個(gè)，其中較多定位于中西部地區(qū)的城市圈，包括廣西北部灣、長株潭、關(guān)中-天水、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等。依靠城市圈內(nèi)增長極帶來的擴(kuò)散和溢出效應(yīng)，東中西部的城鎮(zhèn)化率還將進(jìn)一步提升，且差距不斷收窄。

其次，積極挖掘現(xiàn)有中小城市的發(fā)展?jié)摿?，將有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣域和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。從產(chǎn)業(yè)上看，城鎮(zhèn)化率50%以上的東部地區(qū)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而50%以下為主的中西部則繼續(xù)工業(yè)化，著力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。

再次，發(fā)展更智能和更人性的城市。其中包括，有效的城市治理制度，廣泛收集居民需求并及時(shí)作出響應(yīng)，同時(shí)有能力發(fā)揮民營企業(yè)和社會(huì)組織的作用；完善土地制度，加強(qiáng)城市土地規(guī)劃，構(gòu)建多樣化的功能區(qū)域，根據(jù)居民需求變化作出開放式的調(diào)整；發(fā)展綠色、低碳的生產(chǎn)、運(yùn)輸和生活方式，積極倡導(dǎo)和采用此類工具，提高能源循環(huán)再利用率；盡可能地孕育和形成知識(shí)創(chuàng)新中心，并加強(qiáng)與實(shí)際產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的關(guān)系。

城鎮(zhèn)化走向精細(xì)化，投資結(jié)構(gòu)也將發(fā)生重要變化。參照日本1955年以后的經(jīng)驗(yàn)看，傳統(tǒng)制造業(yè)投資增速將繼續(xù)下降，基建投資在城鎮(zhèn)化率到達(dá)70%之前仍可以緩慢上升，但結(jié)構(gòu)上，鐵路和港口投資占比逐漸下降，代之以城市軌道、航空、廢棄物處理、生態(tài)建設(shè)、管道鋪設(shè)以及保障房。對(duì)中國而言，除了以上方面，包括交通、建筑和醫(yī)療服務(wù)的智能化等諸多領(lǐng)域，投資空間非常廣闊，資本市場上的相應(yīng)投資機(jī)會(huì)也相當(dāng)豐富。

商丘市委書記陶明倫認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要實(shí)施‘雙輪驅(qū)動(dòng)’戰(zhàn)略。一方面把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體，搶抓沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，吸納更多的本地農(nóng)民工就業(yè)；另一方面，以適當(dāng)就地集中的新型農(nóng)村社區(qū)作為城鎮(zhèn)化的突破口，延伸城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能，讓農(nóng)民過上城里人一樣的生活。

新型城鎮(zhèn)化突出的是“新”：即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。河南信陽市委書記郭瑞民認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化多是農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。新型城鎮(zhèn)化既要鼓勵(lì)和支持異地轉(zhuǎn)移就業(yè)，更著眼于積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，注重人口集聚與產(chǎn)業(yè)集聚的協(xié)調(diào)推進(jìn)。浙江省金華市委書記陳一新認(rèn)為，各地新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)有統(tǒng)一模式，而應(yīng)因地制宜，各自謀求突破。

【 啟 示 】

投資驅(qū)動(dòng)不應(yīng)是核心

過去10年，城鎮(zhèn)化推動(dòng)了房地產(chǎn)行業(yè)高速發(fā)展，未來十年，新型城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步夯實(shí)住宅剛需基礎(chǔ)，為房地產(chǎn)市場注入新活力。新型城鎮(zhèn)化是“深度”城鎮(zhèn)化而非“廣度”城鎮(zhèn)化。作為未來10年的主要發(fā)展動(dòng)力，新型城鎮(zhèn)化將為房地產(chǎn)提供新的發(fā)展空間。據(jù)測算，新型城鎮(zhèn)化在未來的近10年中，每年平均新增2.5億平方米的需求，一方面可以提升行業(yè)規(guī)模；另一方面，也可以化解三四線城市的過度投資和高庫存風(fēng)險(xiǎn)。

自十八大結(jié)束，中國進(jìn)入新的政治周期以來，新型城鎮(zhèn)化議題急劇升溫。總結(jié)已發(fā)布的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案，基建投資無疑是重點(diǎn)中的重點(diǎn)。比如，規(guī)劃涉及到20個(gè)左右城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。初步估計(jì)，將在未來10年拉動(dòng)40萬億元的投資；而在地方層面，福建、江西等地的城鎮(zhèn)化規(guī)劃也多以基建項(xiàng)目為載體，期望通過投資拉動(dòng)，推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)新型城鎮(zhèn)化措施。

這些以基建投資為主的城鎮(zhèn)化規(guī)劃讓學(xué)者感到擔(dān)心，因從現(xiàn)有的規(guī)劃方案中，學(xué)者并沒有看到新型城鎮(zhèn)化到底“新”在哪里，似乎仍未走出以往依靠土地與投資片面擴(kuò)張的“偽城鎮(zhèn)化”老路。應(yīng)該承認(rèn)，從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，中國的確需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、加快基建投資步伐、加快城市建設(shè)與改造，但是，基建投資絕不是未來城鎮(zhèn)化的核心，新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)該再走老路。

從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)明年城鎮(zhèn)化工作的部署來看，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，更確切些，則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。數(shù)據(jù)顯示，中國目前城鎮(zhèn)化率超過50%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅有35%，也就是說，有大約16%的人口未能享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。按照這樣的思路進(jìn)一步推演，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，就是要打破以往阻礙農(nóng)村人口進(jìn)入城市、并能享受到城鎮(zhèn)居民同等公共服務(wù)的各種傳統(tǒng)制度和傳統(tǒng)障礙。如果不在公共服務(wù)方面多下功夫，想辦法讓2億多農(nóng)民工以及7000萬流動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為市民，再雄心勃勃的基建投資規(guī)劃也撐不起新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

分析過往阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙，土地制度與戶籍制度成為新型城鎮(zhèn)化首先要攻克的難題。在戶籍制度方面，曾有研究表明，戶口本上共有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”，而幾乎所有的待遇都與財(cái)政掛鉤，被認(rèn)為是戶籍改革的財(cái)政難題。與此同時(shí)，戶籍改革所遭遇的財(cái)政困難，也將倒逼中國政府在土地改革方面取得突破。也只有釋放土地紅利，引入社會(huì)資本，新型城鎮(zhèn)化在財(cái)政上才具有可行性。

具體而言，要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要通盤考慮就業(yè)、住房、教育以及社保問題，并非像以往那樣“趕農(nóng)民上樓”就可實(shí)現(xiàn)。其中，解決就業(yè)問題要求工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步，需要社會(huì)資本參與，民營企業(yè)可為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作出杰出貢獻(xiàn)，而這也對(duì)吏治條件與市場環(huán)境提出更高的要求；解決住房問題，則需要在農(nóng)村土地改革與城市住房改革兩方面同時(shí)取得進(jìn)展，提高農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中所獲得收益，有助于他們?cè)诔擎?zhèn)中落足，加強(qiáng)保障房及低端住宅的建設(shè)，則可為他們提供落腳之處。

教育方面的改革，目前來看，已取得一定的進(jìn)展。2012年年底前，北京、上海等重點(diǎn)城市，以及全國其他地區(qū)相繼推出異地高考方案，但仍飽受詬病，還有很大的提高空間；而在社保改革方面，這將成為未來新型城鎮(zhèn)化最難啃的一塊骨頭。到目前為止，社保改革的進(jìn)一步推進(jìn)遭受到很大的阻力，這也對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出了挑戰(zhàn)。

中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)在人而不在投資。從新型城鎮(zhèn)化所覆蓋的范圍看，需要結(jié)合一系列改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，新型城鎮(zhèn)化并不是中央或者地方政府發(fā)個(gè)文就能解決的事情。如果沒有改革的深化，沒有土地與戶籍制度的改革，新型城鎮(zhèn)化也就無從談起，只能像現(xiàn)在這般，推出若干投資規(guī)劃，重新走上過往“偽城鎮(zhèn)化”的老路。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇說，“城鄉(xiāng)與區(qū)域差距是需要優(yōu)先關(guān)注的問題，城鎮(zhèn)化減少農(nóng)村人口、增加城市人口，有利于城鄉(xiāng)差距縮小。城鎮(zhèn)化不但是擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段，國土整治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會(huì)保障建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投入等也都包含在內(nèi)。目前新型城鎮(zhèn)化的具體路徑尚存爭議，它不只是個(gè)造城過程?！?/p>

劉勇認(rèn)為，城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)還需注意以下三點(diǎn)：第一，整體設(shè)市模式存在欠缺?？h城作為設(shè)市最低單位，剝奪了更基層建制鎮(zhèn)設(shè)市的權(quán)利，盡管有的鎮(zhèn)發(fā)展水平很高。這違反國際慣例。中國十多年沒有明顯增加城市數(shù)量是不正常的。第二，大、中、小城市布局結(jié)構(gòu)怎么落實(shí)，近些年主攻哪一個(gè)層次，都需要明確。第三，城鄉(xiāng)一體化的路徑應(yīng)該具體化。城鎮(zhèn)只是龐大居民點(diǎn)的組成部分，要對(duì)整個(gè)居民點(diǎn)結(jié)合國土整治改造進(jìn)行頂層規(guī)劃。