新西蘭的國家公園制度及其借鑒價值研究

[摘 要]國家公園制度產生于環境問題日益突出的現代社會，目的在于保護原生狀態和自然之美。在西方發達國家中，新西蘭的獨特之處在于沒有走先污染后治理的道路，而是將資源和環境的保護提高到其他國家難以達到的至高地位，真正實施在強勢自然保護管理下經濟社會的可持續發展模式。

[關鍵詞]國家公園；生態保護；生態文明；綠色經濟；綠色管理

[中圖分類號]D0-05 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2013）04-0025-17

[作者簡介]郭宇航（1986—），男，河南洛陽人，德國明斯特大學哲學學院博士生，主要從事生態哲學與生態思想史研究；包慶德（1960—），男，遼寧阜新人，博士，內蒙古大學哲學學院教授、博士生導師，主要從事生態哲學與生態思想史研究。（內蒙古呼和浩特 010070）

[基金項目]國家哲學社會科學基金項目“生態哲學基本范疇研究”（11BZX029）和內蒙古大學生態哲學創新團隊項目（121106-22）的階段性成果。

Title： On National Park System of New Zealand and Its Reference Value

Author： Guo Yuhang Bao Qingde

Abstract： National park system comes from the modern society with increasingly serious environmental problems， which aims to protect the nature’s beauty and nature itself. New Zealand， which is very special compared with other developed countries， has experienced a way out of “first polluting then projecting”， and it has made remarkable achievements in the protection of resources and environments. New Zealand has indeed implemented a sustainable economic and social developmental mode under the mighty management of natural conservation.

Key words： National Park； ecological protection； ecological civilization； green economy； green management

一、引 言

20世紀50年代，我們學習西方國家公園的管理經驗，正式開啟我國以自然保護區為主要形式的國家公園管理歷程。我國最初是將美國國家公園理念引入，在內陸地區設立自然保護區，自然保護區就是具有鮮明中國特色的國家公園。①50多年來，我國的國家公園發生了諸多變化。首先是管理體制發生了變化：中國國家公園體系在部門管理體制下逐漸演變為國家級自然保護區、國家級重點風景名勝區、國家級森林公園、國家級地質公園、國家級濕地公園、國家級礦山公園和國家級水利風景區等7種類型。②其次是在旅游業強勢發展的背景下，我國的自然保護區發展也非常迅速，規模和數量均快速增長，目前，我國已建立不同級別、各種類型的自然保護區2500多個，總面積1.5萬公頃，占陸地國土面積的15%。但在自然保護區高速增長的同時，也逐漸暴露出一些管理水平不高等制約生態管理發展的問題與瓶頸。我們曾對約翰·繆爾的《我們的國家公園》進行重讀，指出建立國家公園作為一種自然生態保護制度首先興起于美國，隨后在全球范圍得到發展并逐步走向成熟。而《我們的國家公園》是對沉浸于物質主義和崇尚技術主義的美國人民和即將走上工業化道路的發展中國家人們的公園意識與綠色理念的深度召喚。繆爾所發起并推動的國家公園制度，不僅成為美國文化的重要遺產，更是世界文化的重要構成部分。一個多世紀以來人類實踐的正負效應表征這樣一個真理，國家公園是自然生態資本保育的制度保障。我們不僅對國家公園的基礎和起源以及環保理念作了初步梳理，更在哲學理論上肯定其價值。①筆者于2011年9月至2012年12月有幸赴新西蘭進行為期一年多的留學考察，重點研究新西蘭國家公園制度的綠色管理。目前，我國生態正日益遭到破壞，即黨的十八大提出的“美麗中國”概念為我國的生態保護工作提出了更高要求，本文正是基于這樣的背景而撰寫。

二、國家公園及新西蘭的國家公園概況

（一）國家公園的概念及其發展歷程

“國家公園”最早是由美國的藝術家喬治·卡特林（George Catlin）提出的。1832年，喬治在旅行的路上，考慮美國西部大開發對印第安文明、野生動植物和荒野的影響，并深表憂慮，他寫到：“它們應該被保護起來，政府可以通過一些保護政策，設立一個大的公園——國家公園，里面有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態，體現著自然之美”。②1872年，世界最早的國家公園——黃石國家公園在美國建成，100多年來，國家公園保護與利用雙重功能的理念逐漸為世界各國所接受。③此后，國家公園被世界許多國家采用。雖然每個國家對國家公園確切的定義不盡相同，但基本意思都是指自然保護區的一種形式。在西方發達國家，如美國以及本文研究的新西蘭，主要稱為國家公園。我國的國家公園發展在時間上稍晚，在稱謂上講，我國第一個國家公園于2008年10月8日在黑龍江湯旺河試點成立，目的在于將現有體系整合，真正實現保護和利用雙贏。從國家公園的內涵上講，在黑龍江湯旺河國家公園建立之前，由于制度管理的原因，我國已有國家森林公園、國家地質公園、國家礦山公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、國家級自然保護區、國家級風景名勝區及醞釀中的國家海洋公園、國家遺址公園等類型。從宏觀發展歷史上看，在20世紀50年代將美國國家公園的理念引進設立的自然保護區也是一種有中國特色的國家公園。隨著旅游業的興旺，我國自然保護區發展也非常迅速，目前已建立了不同級別、各種類型的自然保護區926個，總面積7698萬公頃，占陸地國土面積的7.64%。④西方國家公園發展較早，經歷近160年的發展歷程。美國是國家公園發源地，其發展主要經歷四個階段。

第一階段為起步階段。19世紀初，美國的一些有識之士開始認識到西部大開發將對原始自然環境造成較大破壞，并最終說服國會立法，成立世界上第一個國家公園——黃石公園，國家公園正式走上世界舞臺。截至1916年8月，美國共建設14個國家公園和21個國家紀念地，但是卻沒有專門的機構來進行管理，國家公園的維護工作比較落后，①國家公園再度面臨資源開發壓力。在這個前提下，馬瑟（Stephen Tong Mather）籌建國家公園局，并制定以景觀維護和適度旅游開發為雙重任務的基礎政策，大力擴展州立公園來緩解國家公園面臨的旅游壓力，并著手實施歷史文化資源維護方面的工作。美國國家公園體系初步形成。

第二階段為快速發展階段。1933年，羅斯福總統簽訂法令將國防部、林業局等所屬的國家公園和紀念地以及國家首都公園劃歸國家公園局管理。②同時，雇傭了成千上萬的年青人在國家公園和州立公園內完成數量眾多的維護性和建設性工程項目，這些項目對國家公園系統發生了深遠影響。到1963年，國家公園高速發展，吸引了大量旅客，但是，國家公園在生態環境維護方面出現一些問題，被維護主義者們批駁為過度開發。

第三階段為生態保護階段，指1963年到1985年。這一階段主要是加強國家公園的生態保護工作。在國家公園快速發展階段，大家更加注重自然資源的景觀價值而忽略其生態價值，導致生態工作顯得越來越重要。隨著美國環保意識的增強，在學術界和環保組織的壓力下，國家公園局在資源管理方面的政策終于向維護生態體系方面調整，同時注重發揮國家公園的資源效率，進一步挖掘國家公園的教育功能，加強在教育硬件設施方面的投入，將國家公園建成集科學、歷史、環境和愛國主義為一體的教育場合，也逐步開展與政府機構、基金會、公司和其他私人組織的合作。

第四階段是最近30年。在這一階段，世界各國都開始著手國家公園的建設，新西蘭也正是在這個時間點加大了國家公園的建設工作。在這樣一種大環境下，加上全球自然資源破壞嚴重，各國紛紛加強了回歸原生態的促進工作。特別是近幾年來，部分國家已經叫停個別國家公園的旅游功能，完全將國家公園回歸自然。

（二）新西蘭國家公園的研究及其發展現狀

Memon和Harvey Perkins的Environmental Planning Management In New Zealand 一書，作為研究新西蘭國家公園的圣經，結合繆爾經典理論著作，把研究重點對象放在濕地生態保護上，闡發環境策略、環境方針以及環境政策等問題。該書作者目前在新西蘭林肯大學環境策略研究中心任教，該中心為新西蘭僅有的兩個以專門研究制定環境保護策略的機構之一。③

Peter Hartley在Conservation Strategies for New Zealand 一書中，對于國家公園內部如何具體保護生物多樣性給出理論說明，提出易位保護理論，并在以下若干方面深入研究：棲息地的要求、捕食的敏感性、適應行為、種群動態、遺傳、集合種群動態和群落生態學理論相關的理論。他同時建議在國家公園內進行關鍵領域的理論和實證研究，并給出實驗測試的模型。④P.Ali Memon在The Alpine World of Mount Cook National Park一書中，以新西蘭庫克國家公園為例，對遭到破壞的自然環境試圖力挽狂瀾，最后達成個人與自然之間的新的積極關系。這說明基于可再生資源的可持續利用是一種新的文明形態，不僅是可能的，而且是必要的。這本書提出考慮所有的成本和效益的行動方案，并利用現代信息技術研究、管理天然資源，以確保在充分了解可能出現后果基礎上做出決策。⑤

Harvey Perkins在Introducing Mount aspiring National Park一書中，著重介紹新西蘭國家公園所有的山區，指出原野是一個概念，是指向個人認知和文化背景，而不是物理環境。該文探討了一些個案，即在新西蘭南部奧塔哥和峽灣地區的廣大市民和荒野用戶在觀念之間的“荒野”。在這些地方，頒布廣泛的國家公園將提供良好的環境，將使人民分享互有的原野經驗。①

此外，作為公共服務單位，新西蘭政府部門也發行系列著作，富有文化內涵地介紹國家公園，如土地調查部發行的The story of Floridland National Park②和尼爾森河國家公園局發行的Host Nelson Lakes National Park。③與國內發行國家公園介紹書目不同的是，新西蘭發行的此類書大都以作者第一人稱經歷感受為介，從而更生動形象地描繪大自然奧妙，令人心曠神怡。

新西蘭位于遠離北半球人口密集區的南半球南太平洋南部，首都惠靈頓是地球上最靠南的都城，西隔塔斯曼海，與澳大利亞相望，它由南島和北島及其他一些小島組成，全境多山平原狹小，山地和丘陵占全國面積75%以上，南島庫克峰海拔3754m，為全國最高峰。新西蘭屬溫帶海洋性氣候，平均氣溫夏季20℃左右，冬季10℃左右，年平均降水量600“—1500”mm，在降雨量豐富區域分布有典型溫帶雨林。它的國土面積27.0534萬公頃，專屬經濟區120萬平方千米。④

新西蘭擁有世界上最脆弱的和最特異的生態系統，生物種類非常豐富，世界上90%的昆蟲和海洋軟體動物、80%的樹種、25%的鳥類以及所有60種爬行類、4種蛙類和2種蝙蝠都只生存于新西蘭。新西蘭原生生物具有獨特性，除蝙蝠外沒有真正哺乳動物，然而鳥類動物品種卻格外之多，從原始鳥類到現代鳥類，鳥類演化史上的所有類別均能找到。也正因為如此，長期封閉環境中演化形成的生態系統，其金字塔食物鏈呈現缺失塔尖的結構特征，生物物種的競爭能力較弱，這決定了其生態系統對外界影響的敏感性和脆弱性。

作為新西蘭的土著居民，毛利人早在公元1350年在此定居，以農耕為主要生活方式。歷史上，過度的農墾使新西蘭森林覆蓋率降低了10%，加上后來老鼠等易繁殖易成群的物種入侵，嚴重威脅到新西蘭本地原始和珍稀的動物。歐洲人移民到新西蘭是1642年之后的事情，此時，歐洲的畜牧文化進入新西蘭，大量砍伐原始森林，代之以英國的草種，這個階段，51%的土地從森林被改造為牧場，并在牧場上施用大量化學制劑。更為糟糕的是，出于發展畜牧業和美化園林的需要，由世界各地引進的l000多種外來物種在沒有或者缺少天敵的情況下大量繁殖，變成了有害動物和入侵雜草，嚴重威脅到了新西蘭原有物種的生存，致使新西蘭喪失了許多原始物種，生態系統面臨失衡的威脅，并嚴重影響到其經濟發展和自然生態基礎。⑤

環境的惡化在當時已敲響警鐘，新西蘭人民的環保意識開始普遍增強，并開展了一系列環保運動，這些較早的問題在另一方面也鑄就新西蘭生態保護的成功。與其他發達國家相比，新西蘭并未走工業發展之道，未經歷工業化過程，而是根據自己特殊區位、特異而脆弱的生態系統國情，在世界經濟發展市場中將其特色天然的農牧業和當今世界新型的旅游業作為兩大支柱產業。從規模上看，新西蘭農牧產品占出口總量的50%，羊肉和奶制品出口量居世界第一位，羊毛出口量居世界第二位。新西蘭對國際公益事業的個人捐款為全球第一，是典型的綠色經濟強國。借助農牧業和旅游業，新西蘭進入世界發達國家行列，形成獨特的綠色經濟模式。新西蘭是世界上最早成立自然保護區的國家之一，且以具有最完善的保護區管理系統而著稱，新西蘭國家公園作為保護區系統的重要一部分而存在。新西蘭的保護區體系已基本完善，面積達到700萬公頃，約占陸地面積的1/3和國土總面積的20.7%；保護區系統的類型多樣，包含國家公園、海洋公園（海洋保護區）、森林公園以及普通的以保護某種動植物為目的而設立的保護區等。①

新西蘭國家公園管理是基于其國家層面、保護性綠色管理基礎之上的。新西蘭從綠色農牧業直接跳躍到現代旅游業，發展以農牧業和現代旅游業為支柱的綠色經濟，將資源和環境的保護提高到其他國家難以達到的至高地位，賦予保護巨大的政治權力，真正實施在強勢自然保護管理之下的經濟和社會可持續發展模式，即國家層面的綠色管理模式。②新西蘭國家公園相關的法律法規也比較完善，其生態資金的支持模式也值得我們深入學習。

新西蘭峽灣國家公園于1986年被列入世界遺產名錄，總面積達到1.25萬平方公里，因在冰川運動時期形成錯綜復雜地貌而聞名。峽灣國家公園有許多獨到之處。因為它主要的目的是為了介紹地域生態系統，峽灣公園內部設施被限制在整個國家公園1%范圍內，這樣就保持了較為純凈的面貌。其國家公園管理計劃中將整個公園及其周邊地區分成5個管理區域，每個區域內根據其相關自然地理特性和已有開發設施詳細規定各個區域的可進入性，可進入的交通工具，以及可以開展游憩活動和申請該區域特許經營活動所需要的程序。更為細致的是，管理計劃中還有各個區域現在允許開展的經營活動在游客人數、使用頻率方面的限制。另外，游客可以以徒步形式親身與大自然接觸（公園內設有總長500多公里的專門的13條徒步通道），以及與大自然互動，比如釣魚、狩獵（紅鹿、麋鹿和負鼠）等，但一定要遵守相關規定取得許可證。此外，還有專門的自行車線路和騎馬線路可供選擇，喜歡皮劃艇探險或者乘坐小型直升飛機的游客也可以在海上或者空中一路欣賞國家公園的美景。

三、新西蘭國家公園運行機制和管理理念

新西蘭國家公園建立的比較完善的生態保護管理體制和機制、綠色管理理念、生態獎金支持和特許經營運營模式等成功經驗，都是很有借鑒意義的。

（一）建立以生態保護為核心的管理體制

新西蘭國家公園的發展始終堅持三條原則：一是要地貌景觀或特殊動植物群落占主導地位，必須充分發揮島國自然與人文景觀優勢；二是公園的規劃和開發必須經過嚴格的考證，在國家環保部的統一領導下工作，要認真聽取生態、氣侯等方面專家的意見；三是國家公園內的自然景觀嚴禁開發。③上述三條原則，一個突出的特點就是注重自然景觀的原生態保護。在這樣一個以生態保護為核心的經營理念的指導下，經過多年的發展，新西蘭國家公園保護工作已經逐漸成熟，形成了以自然生態保護為核心、以政府綠色管理為主導、公眾積極參與的“垂直與公眾參與管理模式”的管理機制。政府機構主要是由中心管理部門，即作為主導地位的自然保護區管理部以及其他有特定職能的機構所組成。管理部由1個總部（設在首都惠靈頓負責核心管理）和14個地方管理部門構成。惠靈頓的中央管理部門主要是在行使國家范圍內的責任，包括制定政策、安排人員工作、審計、統籌資源，以及其他后續服務工作。而地方管理部門的職責劃分和管理界限大都依據當地地理環境和生態特征，并協同地方政府進行管理。

除管理上清楚的職能劃分，建設國家公園具體方案也充分體現其民主性和科學性。新西蘭國家公園制訂公園建設方案由“國家公園和保護區指導中心”提出。這個機構依照有關規定由十位具有公園建設和自然保護方面專業知識的能手承擔，他們經常去各地調查研究，召開意見征詢會，其決策直接影響到政府制訂國家公園管理計劃。這些指導中心成員必須經常乘直升飛機巡視國家公園，會見地方議員、商業界代表、地區公園和保護區委員會委員、土地測量局負責人。他們指導中心制訂公園方針政策，但管理公園的還是土地測量局。他們每兩年召集一次有一般公眾、區域理事會、公民社團參加的協商會議，修正經營管理公園的方針政策。這樣的體制和美國的國家公園服務處有許多相同之處。它的目的是要確實地、完整地保護那些供民眾享用的國家遺產。①另外，作為聯系政府和大眾的媒介，非政府組織致力于保護和研究，特別是生物多樣性的保護等。在新西蘭，土地是歸公民私有，有的保護區規劃在私人土地上，政府則需要購買（即當地人以受雇于政府或義務參與方式管理）或者聯合保護經營（即當地人在政府協助下進行保護區和旅游管理）方式同私人達成協議，一同進行保護區建設和管理。其中，政府購買是指政府先依據市場價格向私人購買土地，后由政府獨立管理或與當地人共同管理；聯合保護經營是指政府與當地人達成協議，聲明所用土地不能用于毀壞性開發建設，只能進行保護和適當旅游開發。這就是公眾直接參與保護區管理模式。此外，公眾還可自覺參與保護區的日常維護，對保護區管理層和游客進行監督，從而進行間接管理。新西蘭以生態保護為核心的管理體制往往體現在一些細節上，例如，幾乎所有國家公園的說明冊上都可看到：在國家公園內只允許徒步旅行；國家公園內都有提供有償服務，如提供帳篷、睡袋等，但禁止做飯和燒烤活動。更值得一提的是，他們對生物多樣性的保護非常嚴格，游人禁止攜帶可能引起外來物種入侵的東西，不能隨便移動保護區內的東西，等等。

（二）提倡綠色管理的先進理念

新西蘭國家公園的生態保護有著良好的基礎，他們有一種對于自然的依賴，多年來通過多種舉措已樹立綠色管理理念。他們注重生態立國，無論是在政府組織中，還是民間大眾的心里都牢固樹立生態保護理念。20世紀20年代，新西蘭政府實行大規模生產體制改革，集中大量人力、物力和財力將最初粗放游牧式天然草場轉變成管理更加有序、發展更為合理的人工草場。與此同時，新西蘭加大森林保護力度，以法律禁止砍伐天然林，對于確實需要并經批準砍伐的森林，必須要在原來土地上復種。特別是經歷二戰后，新西蘭自然資源受到大范圍損害，為此，政府專門組織實施大規模造林工程。在國家公園管理過程中，新西蘭更是處處體現著綠色管理的先進理念。

首先，新西蘭非常注重法律法規的完善，已建立包括《國家公園法》等法律法規在內的一個較為完整的生態保護法律體系。通過法律手段，真正給自然生態保護正名，避免因政府管理觀念的不同造成生態保護觀念的偏差。為了真正發揮法律的作用，由環保部專門負責法律執行過程中的落實工作，起到監督的作用。同時，廣大社區民眾共同參與生態保護，真正將“垂直與公眾參與管理模式”的管理機制作用發揮到實處。②

其次，新西蘭的國家公園比較關注公園的綠色設計和規劃，實行強勢保護下的特許經營模式。所有旅游開發必須以注重自然生態保護為基礎，所有的特許經營也都在建立在生態保護的基礎之上，對于每一家特許經營店都設立了嚴格的生態保護考評體系，并建立了完備的退出機制。如果特許經營店在生態保護方面考評不合格，將面臨被取消特許經營權力的處罰，從微觀層面將生態保護落實到日常的管理工作中。

最后，在宣傳層面上，新西蘭非常注重國家公園的發展戰略，將國家公園作為國家的綠色旅游品牌，以整體性的宣傳鑄就國家的綠色健康價值觀念，通過國家行為將綠色旅游品牌推向全世界，也引導國內公眾自覺履行綠色旅游品牌的各項義務。

新西蘭普通大眾有非常強烈的生態保護的民意決策基礎。新西蘭歷史上第一場全國性的環保運動是“拯救馬納波里湖運動”①。馬納波里湖地處新西蘭南島西南端，政府計劃建設一個水電站來利用湖泊和太平洋之間的差距產生的能量，并計劃加大水流落差，通過提高湖泊水位釋放更多能量。此舉對這一區居民安全構成嚴重威脅，因為這種做法很大可能會淹沒湖泊沿岸和周圍森林，失去植被保護，周圍山坡很容易泥石流，自然景觀也極有可能被摧毀。附近居民為抵御威脅而掀起“拯救馬納波里湖運動”，運動直接影響了政府決策，通過這次事件，越來越多的公民了解到環保的重要性。1972年工黨上臺執政后，未同意抬高水位，并成立專門的監管委員會，加強管理和監督，保護環境和生態。②1972年發生的這場運動，向所有新西蘭公民提出自然資源利用及人類與自然和諧共處的根本問題。隨后，新西蘭政府又頒布相關法律法規來強調對資源的可持續利用和發展。新西蘭政府頒布的《資源管理法》解決了中央和地方政府在環境規劃、法律法規、評估機制等方面出現的沖突，在立法上明確了環境和經濟發展的關系，強調對資源的可持續利用。“拯救馬納波里湖運動”不僅僅開啟了公眾參與決策的先例，更重要的是，這個活動喚醒了新西蘭每一個公民對這個國家生態保護的強烈意識。新西蘭宣傳“注重經濟發展的同時更重視生產的環保”的理念，采取重視環保知識和觀念的教育模式，經過不斷的宣傳，環保意識已經深入了每一個公民的人心。

（三）不斷健全與完善生態保護的相關法律法規

從最初類似于自治性的法律政策到目前規范性的法律體系，新西蘭保護區管理的法律結構經歷了幾次大的轉變。早期，新西蘭自然保護區主要是一些國家公園，所以保護區管理也主要由國家公園的保護政策沿襲下來。1952年，新西蘭通過《國家公園法》，從而結束此前在相關管理方面的混亂局面。此后，新西蘭又陸續通過和承認與自然保護區相關的各種法律。1987年10月，隨著《自然保護區體系法》（ConVerations Act）的頒布，新西蘭出現了最早的保護區法律政策，內容設定類似于自治性管理。1989年頒布的《新西蘭自然保護區體系法改革法案》（Conservation LawReform Act），是對1987年法令的修改，內容涉及淡水魚經營管理、邊緣地帶保護、自然保護區管理計劃等，為湖泊保護管理提供依據，并鼓勵公眾積極參與保護區的管理，充分體現地方政府的地位。1989年，新西蘭國家范圍內保護區管理的主要依據是《國家公園法》（NationalParks Act）和《自然保護區法》（Reserve Act）。這些法律頒布于新西蘭自然保護區管理部成立之初，雖然時間較早，但核心思想依然沿用，即自然生態保護要保護和利用相結合。目前，這些法律仍在進一步的規范和鞏固中，主要是管理手段的簡化和法律政策的系統性，盡量減少法律類別和一些不必要的管理細節。近年來，為了保護生態，新西蘭政府將60多部有關資源管理的地方部門法律法規統一成《資源管理法》，此舉解決了地方在資源管理上的混亂，理順了地方經濟發展和環境保護方面的關系。

截止目前，新西蘭已經建立了包括《資源管理法》、《野生動物控制法》、《國家公園法》、《海洋保護區法》、《野生動物法》、《自然保護區法》等法律法規在內的一個較為完整的自然生態保護法律體系。由此可以看到，新西蘭確實走過一條重視立法，嚴格執法的綠色保護之路。

（四）探索生態資金的支持模式

生態保護同樣離不開資金的支持，只有保證充足的資金，才能確保生態保護的各項措施落實到位。旅游經濟是全世界每一個國家探索生態資金的重要方式之一。新西蘭根據本國的經濟發展實際，探索出包括政府財政支出、基金項目和國際項目合作等在內的生態資金支持模式。政府財政是國家公園生態保護資金的主要來源之一，每年預算投資高達1.59億美元，專門用于國家公園生態管理和保護工作。①這與政府的生態保護意識是分不開的。新西蘭國家公園面積僅700萬公頃，也就是說，他們用多達6倍于我國生態資金費用，來保護面積僅相當與我國十分之一的國家公園。顯然，這樣的財政保護資金能夠大大促進生態的改善。

除了通過財政支出這一項國家行為來支持生態保護資金外，基金項目在西方發達國家非常盛行。國外基金大多用于支持慈善事業的發展，新西蘭政府也充分利用了基金這一平臺，通過它來保證全社會每一個公眾對生態保護的關注與支持，如“國家森林遺產基金”（ForestHeritageFund）。筆者認為，社會基金之所以能夠在新西蘭用于生態保護，一個最重要的原因就是新西蘭民間有著深厚的生態保護的群眾基礎，這一點值得我國甚至很多西方國家學習。此外，新西蘭也通過與國外自然保護區廣泛開展國際間合作的方式來籌集資金。

（五）特許經營的盈利模式

特許經營是指在國家公園系統內，全面履行特許經營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務設施向社會公開招標，經濟上與國家公園無關。國家公園管理機構是新西蘭政府的非盈利機構，專注于自然文化遺產的維護與管理，日常開支由新西蘭政府撥款解決。特許經營制度的實行，形成了管理者和經營者角色的分別，避免了重經濟效益、輕資源維護的弊病。②特許經營的收入主要用于投入到國家公園的基礎設施建設中，為公眾提供更為便利的服務設施。特許經營既緩解了國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了政府發展旅游、增添財政收入的需要。雖然，當前新西蘭國家公園的特許經營項目又多又分散，但也不失為一條解決生態保護資金的有效嘗試。

四、我國國家公園生態保護工作現狀分析

在我國，對國家公園的叫法通常是自然保護區。以下重點介紹我國國家公園的發展情況及問題，故此部分內容都以自然保護區這一稱謂為準。

（一）我國國家公園的發展歷程

我國國家公園起步較晚，于1956年建立第一個自然保護區。我國國家公園建設大概可以分為三個階段：

第一階段是萌芽階段，從1949年到1965年。新中國成立后，各項事業百廢待興，國家相關部門紛紛學習國外先進管理經驗，經過多方論證，終于在1956年，由中科院在廣東建立我國第一個自然保護區，我國國家公園也正式以自然保護區的方式開始登上世界國家公園舞臺。到1965年底，全國有8個省、自治區建立19個自然保護區，我國國家公園體系初具規模。

第二階段是穩步發展階段，從1976年到1995年。文革結束后，我國部分省區開始重新恢復自然保護區的建設工作，到1995年，全國共建799個自然保護區，其中國家級自然保護區達到99個。在自然保護區數量不斷增長的同時，我國不斷規范了自然保護區的建設和管理工作，并相繼出臺《中華人民共和國自然保護區條例》等一系列法律法規，為自然保護區的發展提供法律依據。同時，還成立國家海洋保護局，負責對海洋自然保護區的管理工作；成立各種類型的陸地自然保護區委員會，負責內陸自然保護區的管理，進一步完善自然保護區的管理體制。

第三階段是飛速發展階段，從1996年至今。到2012年，我國自然保護區由1995年的799個增長到2640個（不含港澳臺地區）。這一階段，國家特別加大對自然保護區的管理工作，制定了《中國自然保護區發展規劃綱要》。2001年正式啟動《全國野生動物保護及自然保護區建設工程》，計劃用50年的時間，到2050年建成野生動植物、森林和濕地類型的自然保護區。與此同時，我國自然保護區與國際間的合作不斷增強，與國際接軌不斷加快。

（二）我國國家公園的發展現狀

自1956年建立第一個自然保護區開始，我國自然保護區呈現了高速發展態勢，最為突出的特點就是自然保護區的數量不斷增長。2012年，全國自然生態保護工作會議數據顯示，我國已經建立2640處自然保護區（不含港澳臺地區），總面積為149萬平方公里，占全國國土總面積的15%。這其中有各種自然帶中各種生態系統的代表，也有一些野生動物保護區、各種天然風景區和各種特殊地質區等；這其中有國家級自然保護區373個，有26個被聯合國教科文組織列為“國際生物圈自然保護網”，30個為“國際重要濕地名錄”。①我國自然保護區不僅數量增長比較快，其類型也在不斷豐富。20世紀我國自然保護區主要是以森林和野生動物類型為代表，但是進入21世紀后，隨著濕地生態系統、草原生態系統、高山生態系統、海洋生態系統、沙漠生態系統和地質地貌在內的各種類型的自然保護區不斷涌現，我國自然保護區類型不斷完善。我國自然保護區的分布也極為廣泛。目前，我國31個省、市自治區都建立了數量不等的自然保護區，有的省份數量多，有的省份少；有的省份數量多，面積少；有的省份數量少，面積大。比如新疆，其自然保護區面積超過了10萬平方公里。總之，無論是沿海還是內地高原還是荒漠，都建立了一些自然保護區，我國自然區網已經逐步建立起來。

當然，我國自然保護還有一個鮮明的特色就是已經建立了分級管理的管理體制，這與我國自然保護區的等級存在著必然聯系。當前，我國有前文提到由國務院審批批準建立的國家級自然保護區；還有由對應級別的當地政府審批建立的省、縣級自然保護區。

（三）我國生態保護采取的有效措施

一是建立特色自然保護區。目前，我國在進行自然資源保護時非常重視整體的保護，即通過建立起一個整體的保護區域，將所有的相關自然資源全部囊括其中。這樣做的好處在于，能夠對某一地區的生態系統做到整體上的完善和修復，比如四川的臥龍大熊貓自然保護基地、黑龍江的丹頂鶴保護基地、西藏的藏羚羊保護基地。

二是注重樹立生態保護理念。1999年3月，在中央人口資源環境工作座談會上，江澤民同志根據我國國情的長遠發展的戰略目標而提出并且確定以下為基本國策：促進我國經濟和社會的可持續發展，必須在保持經濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源，保持良好的生態環境。“既要金山銀山，也要碧水藍天”理念已逐步在各級政府確立。目前，我國已經形成了以國務院為主導，各級地方政府積極參與其中的政府管理體制的建設，建立了專門的督導辦公室、專門的環境保護部門，并且通過專門的人員、專門的組織，進行專業的指導。從中央到地方都已經提出了經濟效益與生態保護并重的指導方針，特別是黨的十八大進一步明確堅持節約資源和保護環境的基本國策，更是為生態保護提供了堅強的理論支持。

三是注重生態保護的社會宣傳。在政府積極地參與自然資源的保護工作中，還通過建立相關的宣傳機制，將我國當前最新的自然資源保護的政策以及法律宣傳到各個地方，讓群眾了解相關的信息，提高培養保護自然環境的素質與能力。通過社會大范圍的宣傳，在全社會形成合力，掀起全民自然資源保護的高潮。比較明顯的是，現在的中小學教育已經不同于以往過度宣揚“地大物博”的傳統教育，而是提倡以“珍惜資源、合理分配、保護資源”的途徑來保護和利用自然，培養危機意識，并且形成推崇節約資源，保護環境的良好社會主旋律。

四是重視在法制機制方面的建設工作。作為制定法律的最高部門，人大會議在聽取人口、資源環境的國情報告后制定出相應政策，保證充分合理地利用資源，每一屆兩會上關于環境法律法規的提議和討論更是熱點。近年來，隨著《全國生態環境保護綱要》等政策法令的頒布，各級政府也相應地制訂出適合本地發展需要的法律法規。

（四）我國國家公園生態保護工作存在的問題

在看到成績的同時，我們也應該看到當前國家公園管理工作中存在的問題。我們國家的發展在很大程度上是以自然資源的極大破壞和浪費為代價的。為了把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，必須轉變經濟發展方式，保護現存的自然資源，而在這一過程中，政府應該起到主導性的作用。社會發展的速度以及政府主導官員的自身素養等多種原因造成了各種問題的出現，這主要有以下方面的問題：

一是管理體制不健全。對于某些自然保護區，我國設立相關管理部門，如新疆阿爾金山自然保護區，就由當地政府成立阿爾金山管理委員會，專門負責阿爾金山自然保護區管理工作。但大部分自然保護區都沒有成立單獨管理部門，主要是由環保、衛生等部門協同管理。由于我國管理體制本身存在諸多弊端，加上部門間職能不清、職責不明確，部門間溝通起來比較困難，對于自然保護區管理工作也帶來較大不便。①更為嚴重的是，很多自然保護區地處偏遠山區，職能部門很少到現場進行管理和維護，使得自然保護區處于“自然發展”的窘境，管理部門職能缺失比較嚴重。生態環境保護問題并非一個部門、一個機構簡單的幾個工作人員所能做到的，應加強各部門之間合作，在合作理念的指導下積極地進行自然資源保護的工作。同時，在對環境治理的過程中，各部門不應該相互推卸責任，而是應該積極地承擔責任，做到最大程度的發揮自身的功能來保護我國脆弱的生態系統。

二是生態保護意識還不強。我國當前的生態保護中雖有相關的整體保護意識，但仍存在整體觀念不完善問題。事實上，生態意識正是來源于人類社會生存與發展的生態存在，特別是基于生態存在的人類生態實踐活動及其實踐活動的生態化。②由于生態意識淡薄，生態環境問題保護與治理，就好比是“頭痛醫頭腳痛醫腳”治理方式并不能觸及到問題本質一樣。但自然資源是一個整體系統，不能單從某一個方面入手，應找到問題實質。由于地區差異性，我國自然保護區大部分地處經濟欠發達的中西部地區，各地政府官員考慮得更多的是經濟發展。對于自然保護區管理，他們也更多地考慮其經濟效益，希望通過自然保護區特色帶動旅游業發展，提升GDP，這樣一來就淡化了生態保護保護意識。也就是說，如何結合地區差異性的現實，在自然資源開發中有效實現資源開發與環境保護同時并舉，經濟建設與生態建設有機結合，經濟效益與生態效益高度統一等等，成為重要的當代課題。①比如，旅游業發展必然會衍生環境污染問題；特別是到節假日很多風景區人工垃圾多達數噸，這給自然保護區的生態發展帶來嚴重的不良后果。

三是保護方式或手段落后。近幾年的生態保護雖然取得了一定的成效，但是往往是建立在大量人力物力浪費的基礎之上的。很多現代化的方法和手段沒能夠及時地運用到自然資源的保護中去，正如在電影《可可西里》中反應的那樣，盜獵者的裝備程度往往要高于藏羚羊的保護者。這個問題主要是因為我國經濟社會發展仍然滯后于發達國家，但在同時也反映出我國生態保護意識的薄弱和淡化，以及因政府官員思想的僵化而導致自然資源生態保護手段以及方法落后于自然資源破壞的步伐。

四是生態保護經費不足。沒有經費保障的生態保護就無從談起。從設立自然保護區起到20世紀末，我國自然保護區普遍處于入不敷出的境地。據林業部相關數據顯示，1998年我國林業系統自然保護區的總收入是2.20億，而總支出高達3.53億，超支比例高達60%，只有海南和山西省這兩個省顯示正常，不存在超支現象。按照面積計算，以每平方公里計，林業系統自然保護區的收入為286元，支出為459元。盡管進入新世紀后，國家重視了生態保護資金的投入力度，如2010年安排了1.5億專項資金支持自然保護區的建設，但是還是遠遠低于世界平均水平。據有關統計表明，世界平均水平是每平方公里每年支出為893元（按照1996年美元計算），其中發達國家為2058美元，發展中國家為157美元，在最貧困的非州也達到了200美元。②顯然，我國自然保護區資金投入不僅低于世界平均水平，也低于發展中國家平均水平。生態保護的資金不足，將直接導致自然保護區的基礎設施不完善、管理機制不健全、管理人員積極性不高等問題。

五是法律法規不夠完善。我國自然保護區工作起步較晚，相關的法律法規也不健全。1994年，我國頒布了第一部綜合性自然保護區行政法規——《自然保護區條例》。直到今日，我國除了這一部《自然保護區條例》外，還頒布了《自然保護區土地管理辦法》、《水生動植物自然保護區管理辦法》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《海洋自然保護區管理辦法》和《國家級自然保護區監督檢查辦法》等部門法規。③雖然有這些法律法規，但是自然保護區至今仍未有一部統一的基本法，在立法的原則上意見不統一，法規本身的表述在不同的層級和內容上也存在著沖突，相關的自然保護區的法規在法律體系中的效力較低，這與我們如今大力宣揚生態保護的自然保護區的地位不相符合。在自然保護區的相關法律中沒有詳細聲明其在管理和建設方面的硬性規定，立法和執法都存在一定程度的缺陷，對保護區的概念理解混亂，給執法增大了難度。

總之，現行法規確定的管理體制不順，沒有明確行政執法主體地位，降低了行政管理效率，加大了行政成本，不利于依法行政，缺乏可操作性，給保護區的管理、監督和執法工作帶來了一定的難度。

五、新西蘭國家公園生態保護的借鑒價值

結合我國國家公園生態保護的現狀及存在問題，借鑒新西蘭國家公園成功經驗，我們可通過以下幾方面切實做好我國國家公園生態保護工作。

（一）樹立“環保優先、注重效益”的管理理念

要真正做好我國的生態保護工作，最重要的是要做好生態保護的頂層設計，而頂層設計最為核心的環節就是要轉變觀念，要從政府和公眾兩個層面真正樹立起生態保護的意識。

一是轉變政府的生態觀念，提升生態意識。要真正做好生態保護工作，首先就是要改變重視經濟發展，忽視生態保護的觀念，建立環保優先、注重效益的管理理念。中國自改革開放以來，保持了30多年高速經濟發展態勢。從經濟發展方式看，支持中國經濟30年的高速發展的主動動力是房地產、鋼鐵、汽車、高鐵等重工業以及紡織、造紙等輕工作的發展。而這種發展方式的重要特點之一就是大量耕地被征用和浪費，環境污染和生態破壞嚴重。相關數據顯示，我國二氧化硫的排放量已高出正常標準的40%，煙塵、粉塵排放量已經分別達到1165萬噸和1092噸。除大氣污染外，水資源污染也令人擔憂，我國有42%的水質超過三類標準，不能作為飲用水正常使用；全國32%的城市河段屬于5類水質，不具有使用功能；淡水湖泊和城市湖泊的水質都很差，由氮、磷污染引起的湖泊營養化就占75%以上。由于每年工業固體廢物和城市生活垃圾的排放，綜合的利用率又很低，做到無公害處理的要求很少，導致白色污染問題的出現及蔓延，使環境污染問題急劇加重。①

從政府考核機制看，各級政府主要以GDP為第一考核指標。黨的十八大報告提出建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，要做好生態文明建設，各級政府應該牢固樹立生態保護的觀念，有效提升生態意識。當然，這也要改變以往的干部考評機制。要改變唯GDP論的考核辦法，將生態保護工作納入領導干部考評內容，設立考核標準，對于生態保護做得比較好的領導干部給予表彰；對于生態保護工作不得力，造成嚴重環境污染事件并引發群眾群體上訪的，要落實問責機制，情節特別嚴重的實行一票否決制。各級黨組織在選拔任用干部時也要考慮干部在生態保護工作中作出的各項成績，對于以犧牲環境為代價換取政治資本的不予提拔。

二是轉變公眾的生態觀念，提升生態素質。除政府要樹立“環保優先、注重效益”的管理理念外，廣大公眾也要形成注重環境保護的主人翁意識。只有全民人人做環境保護的監督者，才能真正讓環境保護工作越來越好。要樹立公眾的生態保護意識，單純地依靠公眾的自覺是不夠的，需要政府通過教育、宣傳等多種方式引導：一方面，從小教育每一名學生樹立環保意識。一是可以將環保課程納入學生課程，小學、中學、大學都設立環保教育課，時機成熟時，將其列為升學考核內容，引導學生重視環境保護，從小就在其心中樹立起環保的觀念。二是可以組織學生參加一些環保活動，比如組織小學生在公園、廣場拾些垃圾；組織中學生參加志愿者活動；建立大學生環保社團等方式，讓學生通過實踐真正體驗到環保的樂趣，讓環保意識根植在每一名學生的心中。另一方面，政府要通過報紙、電視、廣播、網絡等輿論媒體加強環保的宣傳。一是正面宣傳環境保護的重要意義，引導大家提高對環境保護的責任感；二是在宣傳旅游景區時，要重點宣傳環保帶來的好處，采用環境污染與環境保護效果的對比分析，呈現給公眾更直觀的感官效果，提高大家對環境保護的認同感；三是要加大對破壞生態保護的反面事件的打擊力度，特別是對工業廢氣、廢水的污染處置結果，引導大家提高環境保護的使命感。

總之，在生態環境問題呈現全球化格局的當今時代，生態意識的高低是衡量現代社會進步和民族文明程度的重要標志。環境教育是增強中華民族生態意識，落實環境保護基本國策和實施可持續發展不可或缺的有機構成。②而生態素質作為以生態世界觀和生態方法論為核心、以生態價值觀和生態倫理觀為觀照，以生態思維方式和生態行為規范為主要內容的人的內化物，它必然體現當今乃至未來人類素質的主體內容和發展的主導趨勢。在新的歷史條件下，生態哲學的研究應全面強化在有效提升人的生態素質方面的獨特功能。①

（二）建立全方位、多層次的生態保護機構

借鑒新西蘭國家公園生態保護的先進管理經驗，有助于做好我國生態保護工作。為此，建議從以下幾個方面建立健全生態保護機構：

一是建立健全生態保護的專門機構。當前，我國的生態保護工作機構比較多，但是存在職能不清、責任不清等諸多問題。目前，國家層面設立有國家環境保護部、國家衛生和計劃生育委員會、國家林業局，其中國家環境保護部主要負責環境保護的監察工作，按理說其應當是生態保護的主要職責部門。但在現實中，環境保護部更多履行的是環境檢測工作。國家衛生和計劃生育委員會主要負責部分環保指標的檢查工作，其工作職能更多傾向于檢查。如此等等。

為了做好我國生態保護工作，建議借鑒新西蘭經驗，從環保、衛生、林業等部門抽調專門從事環境檢測、衛生執法、環境保護的人員，組成獨立的生態保護局。今年全國兩會期間實行的大部制改革，將許多部門都進行了合并。我們也可以這樣建立一個專門的生態保護局，就是負責生態環境的監察、檢測、執法、保護等工作，真正將生態保護工作提上工作日程。國家環境保護部可以同新西蘭中央核心管理部門類似，主要負責我國生態保護的規劃、設計、立法等各項職能，同時負責國家級自然保護區的直屬管理工作，并設立不同級別的自然管理區管理委員會，具體負責各個省級、地級和縣級自然保護區的日常管理工作。要真正發揮類似與阿爾金山管理委員會的職能，將這樣的管理委員會與當地的政府部門分開，從政府部門里獨立出來，真正發揮管委會的職能，將生態保護工作落實到實處，不能讓管委會的人員只掛了管委會的虛名，而沒有任何管理行為。

二是鼓勵建立民間保護機構。政府的資源是有限的，要鼓勵民間自發建立各種形式的民間生態保護機構。我國民間環保組織自1978年起步已經過30多個春秋，其職能在社會發展中日漸重要。我國環保民間組織主要經歷3個階段：自1978年起到上世紀90年代初的誕生和興起階段；1995年至本世紀初環保工作向社區和基層延伸，進入發展階段；本世紀初環保NGO進入成熟階段，他們活動領域逐步發展到組織公眾參與環保、為國家環保事業建言獻策、開展社會監督、維護公眾環境權益等。②環保民間組織是以環保為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力，只為社會提供環境公益性服務的民間組織。中國環境科學學會、自然之友、北京地球村等都是成功的民間環保組織。我們要鼓勵社會企業、團體自發建立更多的民間組織，讓這些民間組織召集公眾廣泛參與環保，為國家環保事業建言獻策，開展社會監督，維護公眾環境權益，推動可持續發展，促進綠色消費等。其中，綠色消費與民間環保組織的推動具有重要的內在關聯。③特別是綠色消費有利于節約能源資源和保護生態環境的消費模式，是我國生態文明建設中與產業結構調整和發展方式轉變有機對應的三大有效路徑之一。④

（三）加快生態保護相關法律法規的制定與實施

在中國建設生態文明的一個重要任務就是要建立和完善中國生態法律制度。完善相關的法律包括：首先，生態文明、環境權等應納入《憲法》，把保護公民環境權作為一個基本指導思想，促進可持續發展，以確保生態文明的健康穩定發展。其次，使可持續發展概念作為環境立法的指導思想，倡導人與自然的和諧發展，把生態建設作為現階段的首要任務。再次，發展和完善有關土壤污染、化學污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、循環經濟、環境損害賠償和其他法律法規。最后，盡快修訂現行“環境保護法”并命名為“資源環境保護法”，增加自然生態保護和自然資源保護的內容，強調生態文明在經濟發展中應有的突出地位。

一是規范生態執法。現有資源和環保執法的機制，還有許多不到位，不及時的現象，包括執法不嚴，違法不究，打擊力太小等問題。這主要表現在以下幾個方面：第一，在打擊非法進程出現人治大于法治的現象，存在地方保護主義和部門保護主義現象。第二，是在這個過程中查處違法行為，存在“大事化小，小事化了”的現象。第三，在環境違法行為的處罰時，引用的條款不規范以及“開口天大，閉口碗大”的現象。第四，它是在某些地方保護部門的影響下不敢碰硬，不敢執法，不愿執法的現象。第五，沒有調動執法的積極性，被動執法的現象比較嚴重。第六，不重視日常的工作負責和監管，依賴于專項行動的現象。上述情況不符合生態文明建設的需要，為了消除這些現象，創造良好的執法環境，生態建設我們必須加大執法的力度。

二是提高執法水平與建立健全司法保護的組織體系。執法人員的水平決定執法有效度和是否選用適宜法律執行，這需要對執法人員進行相關環境保護、生態資源等方面培訓，增強隊伍責任感，提高他們主動積極性，豐富他們專業知識，提高執法水平，做到在保護生態執法中的正確性、合法性、時效性、合理性和公平性。生態問題具專業性和復雜性特征，需要利用自然科學知識解決這些問題。國家執法、司法機關可以設立針對處理生態案件的部門，從而提高生態執法、司法保護的質量。

三是實行執法責任追究制與完善生態環境補償和法律援助機制。嚴肅查處各種破壞生態環境犯罪行為，對破壞環境違法行為加大處罰力度，加強依法行政意識，規范環境執法行為，加大環境執法力度。加強行政監督，對破壞資源環境刑事責任的追究和對環境執法活動的行政監察，實行執法責任追究制。目前我國還沒有制定環境補償的法律制度，建立和健全生態環境破壞補償法律制度勢在必行。在國家尚無統一規定情況下，環境保護部門應制定、實施生態環境補償政策或由地方立法機關制定若干地方性法規，積累經驗，不斷完善和推廣。國家還應建立法律援助制度，給困難者以幫扶。污染受害者往往處于弱勢，生態破壞方往往屬于強勢，國家應保護弱勢群體利益，開設權利保護中心，建立環境維權律師援助隊伍，幫助受害者維權，實現社會的公平與公正。

四是完善公眾參與制度，倡導人人守法。提高公眾參與生態文明建設的積極性，讓公眾參加聽證，規范和完善環境治理和污染環境評價機制，利用合適手段和途徑向公眾提供法律監督。應建立環境公益訴訟制度，讓每個公民都有資格和權利，保護自然資源和環境，建立健全完善的公眾參與系統，以確保環境法律能得到有效實施，促進自然生態文明的進一步發展。通過健全和完善生態文明的教育機制，加強家庭、學校和社會的全方位生態教育體系結構，通過不同新聞媒體和各種宣傳手段大力宣傳有關生態文明建設和價值取向觀念，從而將生態文明理念發揚到生產生活等層面，增強全民生態憂患意識、參與意識和責任意識，提高守法意識，從而自覺遵守生態保護方面的法律法規。

（四）通過多種渠道籌集生態保護的專項資金

隨著經濟實力的增強，我國生態保護工作有了堅實的基礎。

一是財政支出是生態保護資金的重要來源。對于我國國家公園生態保護工作的專項資金問題，本文認為，可以參照新西蘭財政支付的方式，通過大量財政投入來支持生態保護的發展。

首先，要做好生態保護資金的長遠規劃。參照國家提出的居民人均收入不低于GDP增速的方式，對我國生態保護進行長遠規劃。全面統籌我國用于生態保護的財政資金金額，并進行詳細歸類，對于這些眾多的類別進行整合處理，讓每一分錢的投入都發揮其最大的保護效應。按照各個分類項目擬定資金發展規劃，比如設定以2012年生態保護資金基數為基準，每年按照不低于GDP增速的大小逐年增加生態保護項目資金，確保在國民經濟不斷發展的同時，生態保護資金也得到合理增長。①國家環境保護部負責資金的統籌管理工作。生態資金的統籌過程中需要注意兩個問題：一是資金的合理分配，全國7000多萬公傾自然保護區，分布在我國31個省、市、區，有的地處東部沿海人口密集省份，有的地處西部偏遠無人區，要根據我國自然保護區實際情況統籌調配資金，不能搞一刀切的平均主義，應當堅持因地制宜、因時制宜的原則，有重點、有計劃、有步驟的做好資金調配工作。二是要及時對資金的投入規劃進行優化。投入了資金，肯定會提升生態保護工作的發展，必然會出現有的地方生態保護工作做的好，有的地方做的差的問題，我們也要根據生態保護的進展情況，及時對生態資金的投入和產出比進行評估，對資金投入方案進行優化，盡可能的實現大多數自然保護區生態保護工作的快速發展。

其次，要做好生態保護資金的專款專用。生態保護資金只能用于生態保護工作，不得用于其他工作。由于我國的管理體制是黨委統管，所有部門，包括生態保護局也要在黨委的領導下工作，難免會存在黨委動用生態保護資金用于其他工作的情況發生。這樣生態保護資金的專款專用作用就不能實現了。要建立生態保護資金的公示制度。第一，要對國家投入的生態保護資金數量進行公示，讓財政、審計等部門了解專項資金的總額。第二，國家生態保護區在進行資金統籌規劃時，也要進行公示，公示內容包括每個省的資金分配情況以及每個國家級自然保護區的資金使用情況。第三，每個自然管理區管委會，要對資金使用情況進行公開，細化到每一筆開支。這樣全方位、自上而下的公示制度，可以在很大程度上杜絕專款挪用行為的發生。

最后，還要加大生態專項資金的監督與檢查力度。對于生態資金浪費較大的地方進行問責，避免個別地方為了應付上級檢查搞形式、走過場，專項資金雖然是花出去了，但都是搞了些華而不實的東西，大部分資金都是浪費了。對于治理情況不理想的地方進行通報批評，有的地方錢也花了，但是只是在開展治理工作的開始階段投入較大精力，錢花出去了，卻疏于日常管理，造成生態保護的成效不明顯，很多生態破壞現象反復發生，對于這些地方要進行通報批評。

二是調動民間組織等社會資金的支持力度。我們可以充分調動社會資金來加強生態保護工作。民間組織可以通過廣告贊助的方式吸引社會資金。比如民間組織在進行公益活動時，可以通過廣告招商的方式，吸引商場進行贊助，搞一些環保公益晚會這樣大型的、社會受眾面較廣的活動，來吸引商家贊助，商家的贊助費可以用于生態保護工作。我們也可以通過各種慈善活動，將社會可以利用的資金投入到生態保護工作中。

（五）注重生態保護專業人員隊伍的培養

生態保護專業隊伍的建立，是做好我國生態保護工作的重要基礎，只有熱愛生態保護，致力于生態保護的工作隊伍，才能真正讓生態保護工作的各種措施落實到實處。

一是建立專業和臨時維護人員相結合的工作隊伍。我國大部分自然保護區都處于地廣人稀、經濟不發達地區，經濟條件落后，辦公設施落后，人員待遇較低。這是阻礙我國生態保護專業隊伍建設的大難題。要做好生態保護工作，就要改變這樣的面貌，建立一支專業的、勇于奉獻的工作隊伍。在這些隊伍的建立過程中，國家組織人事部門應該充分發揮其職能，進行人員的合理調配，充實各個自然保護區的人員隊伍，確保日常保護工作的正常展開。同時，可以最大限度進行人員的調濟工作。比如對于每個省份新錄用的公務員，要求必須到本省的自然保護區進行半年到一年的鍛煉，這樣可以保證每年全國將近有10萬新招錄公務員能夠充實到生態保護的工作當中。這樣就真正做到了生態保護工作時時有人管、時時有人盯。

二是不斷完善生態保護人員的工作待遇。要想讓那些地處偏遠地區，特別是無人區的工作人員長期在工作崗位上致力于生態保護工作，這需要國家相關部門在人員待遇，工作條件改善等方面予以保障，變樣才能真正留得住人。生態保護人員本來工作條件就很艱苦，有的長年見不到人，更多的是與動物、自然打交道，他們所經歷的是其他崗位的人員無法想象的。國家相關部門應該給這些人員設立崗位津貼，對于越偏遠的地區，設立的崗位津貼也越高，這樣起碼可以讓他們多少得到些經濟上的補償。組織上要考慮環保人員的工作條件和可能出現的綜合素質問題，在一定程度上給予他們職級待遇的照顧。比如，設定一個年齡界限，超過45歲，就將其調離工作崗位，讓干部感受到組織的關心和關懷。對于不愿離開工作崗位的，提升其職務，讓其真正感受組織對他們的關心。讓他們干的比較順心，不能讓他們成天想著吃飯問題如何解決，這樣的話，不利于專心從事環保工作。

（六）加強國際交流與合作，建立生態保護長效發展機制

本文在這里提出加強國際交流與合作，主要是指我國可以不同的方式，借鑒其他國家生態保護的先進經驗，發現自身的不足，注重經驗交流與學習。例如1992年7月1日—10日，中國、俄羅斯、蒙古環境保護專家和“國際鶴類基金會”代表在俄羅斯赤塔州召開了“三國四方會議”，會議討論了中、俄、蒙三國共有邊境地區設立國際自然保護區及可行性的問題，并于1994年3月29日簽署協議，達成在共同邊境地區建立國際自然保護區的共識，包括中國的達賚湖、蒙古國的蒙古達烏爾和俄羅斯聯邦的達烏爾斯克，這就是目前的中蒙俄“達烏爾國際自然保護區”。1996年CMR達烏爾國際自然保護區聯合委員會正式成立，并設立了工作組，負責實施國際自然保護區之間合作的具體措施，確定了國際自然保護區名稱、章程、區徽等事項。①

通過加強國際間的交流與合作，過去幾年，該委員會在以下幾個方面進行了密切合作：聯合科學考察。自1995年以來，三方分別在蒙古國“蒙古達烏爾”（1995年4月，1998年4月，1999年5月，2002年4月）、達賚湖（1997年7月，2000年7月）、達烏爾斯克（1996年4月）進行了考察。分別對三個自然保護區的自然環境情況、鳥類和動物種類，保護和管理，以及社區情況開展了深入調查。三方時常交流知識、經驗及科研技術方法。通過這幾年的合作，三方不僅在自然，文化，社會經濟方面對國際自然保護區有比較深入的了解，同時增進了國家間的感情。

在宣傳教育方面，1998年4月，達賚湖自然保護區派出2名宣教人員赴蒙古國“蒙古達烏爾”自然保護區參加了國際自然保護區聯合宣傳工作。在這個活動期間，三方宣教人員都對當地政府及居民分別介紹了各自保護區所面臨的問題，宣傳建立的目標和影響。達賚湖自然保護區和“達烏爾斯克”自然保護區播放有關介紹當地政府和鳥類知識的錄影錄像資料，取得了良好的效果。

在人員培訓方面，三方得到了濕地國際亞太組織的幫助，并且成功的舉辦過兩期涉禽調查研究培訓班。第一期在蒙古國喬巴山（1999年5月12日—6月1日），第二期在中國滿洲里市（2000年7月）舉行。通過組織培訓和現場實踐，學生了解了基本的涉禽分類、現場鑒定、生活習慣、統計方法及遷移規律等知識。通過這樣的合作，開辟了生態保護國際間合作的先河，為我國生態保護工作積累寶貴經驗，具有重要現實意義。今后我們應加強國與國之間、地區與地區之間的自然保護區的交流與合作，真正建立我國生態保護長效發展機制。

六、結 語

本文主要介紹了新西蘭國家公園管理的先進經驗，并從中得出加強我國生態保護的一些啟示。通過研究，我們可以得出如下幾個結論：

我國生態保護工作成績顯著，但是問題依然比較突出。我國自然保護區從最初的幾十個發展到了目前的2640個，自然保護區面積也基本覆蓋了全國31個省市區，占地面積高達7500萬公傾，自然保護區的工作已經取得了階段性成績。此外，我國自然保護區的相關法律法規正逐步完善，已經基本形成了一套立法科學，健全規范的自然保護區法律體系。但是，我們也應當清醒的認識到，我國自然保護區的生態保護工作依然存在很多問題，主要表現在管理體制不健全，管理觀念落后，管理資金投入較少等。這些問題嚴重制約了我國生態保護工作的發展，是當前我國生態保護工作急需解決的主要問題。一方面，管理水平不能跟上保護區數量和面積的發展速度，主要集中表現在管理機構設置、人員配置、經費來源、基本建設、法律政策及保護措施等方面。另一方面，我國各類自然保護區開發的經濟利益顯現出來后，導致各類國家公園的經濟利用功能放大，在很大程度上忽視了國家公園的保護功能。

新西蘭國家公園生態保護工作比較成功，值得我國借鑒。新西蘭國家公園的生態保護工作起步雖然沒有美國早，卻是世界上少有的生態保護做的非常成功的幾個國家之一，他們的成功管理經驗值得世界各國學習和借鑒。新西蘭生態保護的成功經驗，主要體現在以下幾個方面：一是建立了以生態管理為核心，以政府管理為主導，公眾積極參與的“垂直與公眾參與式管理模式”的管理機制；二是在政府及普通公眾心中樹立了綠色管理的生態理念；三是建立了完善的生態保護法律法規體系；四是探索了政府財政支持、公益基金支持和國際交流合作三種資金模式；五是注重特許經營的方式。對比分析我國生態保護存在的問題，我們可以看到，新西蘭國家公園的先進管理經驗，很多都值得我們學習，對于我國生態保護工作中面臨的急需解決的重要問題，具有很強的借鑒意義。

加強我國生態保護工作舉措要得力。本文認為，我國的生態保護工作不能照搬新西蘭的模式，應當結合我國的國情現狀，建立一條屬于我國特色的生態管理模式。首先，要樹立“環保優先、注重效益”的生態管理理念。要真正將環境開發可持續、經濟發展可持續的兩個可持續理念貫穿到日常工作中，從政府到民間都要樹立生態保護的強烈意識。其次，要以國家環境保護部為核心的，建立健全自然保護區管委會為日常管理機構的分級管理模式，將生態保護工作提升到國家層面，以引起社會的廣泛關注。第三，要通過健全生態保護立法、提升執法人員水平、落實責任追究制度和法律援助機制、完善公眾參與制度、倡導人人守法等多種措施，不斷健全生態保護法律法規體系。最后，還要建立以財政支持為主、社會參與為輔的多資金支持模式，要注重生態保護人員隊伍的培養，加強國際間交流與合作，從而建立我國生態保護長效發展機制。

責任編輯：龍迪勇

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