農村金融發展存在的問題及政策建議

黨的十七大明確指出，相對于城鎮居民來說，農民普遍處于低收入水平，未來政府要致力于縮小城鄉差距，把農民的增收問題當成農民的主要問題。而金融作為經濟中重要的變量之一，其與收入的增長關系一直是政策制定者及經濟學家所關注的話題。農村金融資源貧乏，金融制度不完善。所以，怎樣完善農村金融制度，讓農村居民在金融發展中真正受益是政策制定者所要關注的重點。

一、農村金融存在的問題

（一）農村金融風險嚴重阻礙了農村經濟的發展

農村經濟始終在經濟生活中占有重要地位，然而日益突出的農村金融風險嚴重地制約著農村經濟發展和農民收入增長。第一，農業貸款具有很高的風險性，不僅存在市場風險、政策風險，還存在著嚴重的自然災害風險。市場風險是目前農業發展的突出問題之一，是以農戶為單位的小生產者與大市場的矛盾。市場的瞬息變化，信息的豐富多彩等不確定因素，加大了農業投資風險，加之農民信息觀念不強，信息量小等因素，市場風險較大。政策風險，目前農民貸款幾乎全由農村信用社承擔，貸款用途不僅有農業生產貸款，還有農民消費貸款，甚至救災貸款等。這些貸款帶有很強的政策色彩，卻沒有相應的風險補償機制。自然災害風險，農業本身受自然災害影響很大，一旦農民遭受自然災害，那么支農項目也不同程度受損，也導致了部分農戶不能按時還款，不可避免地帶來一定的貸款風險。第二，農村金融風險使農村經濟陷入了經濟與金融的惡性循環圈。農村經濟發展的滯后性導致農村金融基礎薄弱，農村金融基礎薄弱使商業銀行與其他金融機構淡化甚至放棄農村金融領地。金融機構淡化和放棄加劇了農村金融的惡化局面，金融貧困又使稀缺的農村資金大量外流，其結果使中國農村經濟進入下一輪回的經濟貧困。農村金融風險更加惡化，從而為農村經濟的發展帶來后患。

（二）農村金融市場抑制導致農村資金外流

金融抑制導致的資金外流是造成農村經濟要素投入不足，農民收入水平無法快速增長的主要因素。第一，郵政儲蓄只存不貸，加劇了中國農村金融資源掠奪。農村郵政儲蓄近幾年迅速發展，已成為抽取農村資金的主要渠道。中國人民銀行對郵政儲蓄過高的利率制度安排對郵政儲蓄轉存按季結算。這種制度性收益是其他農村金融機構不能獲得的。監管當局對郵政儲蓄特殊的監管政策，誘使郵政儲蓄采取不正當的競爭手段，參與農村金融市場的競爭，致使農村金融機構運行的外部環境較差。第二，國有商業銀行實施集約化戰略，大量撤并基層營業網點。縣級行的貸款權限逐漸上收，金融機構逐步減少，功能漸趨萎縮，造成縣域資金外流。第三，信貸結構機制僵化，弱化了支農效應。一是長期貸款比重偏低，農村金融部門在實際貸款發放中，貸款期限與農業生產的周期不相吻合。二是基礎性貸款投入少，農田基本建設和科技開發資金匱乏。三是農業貸款中，非農業占用逐年增加，尤其是近幾年，農村資金分流現象較嚴重的情況下，農行和農信社投入的農業貸款中，有一些部門投入到工商運輸等副業中去，使農村種養業資金相對不足。四是農業貸款質量偏低，非正常資金占用量較大。第四，農村保險陷于癱瘓，由于農業本身風險大，隨著中國人民保險公司向商業性保險公司轉化，農業保險開始大面積萎縮，目前基本處于停辦狀態。

（三）農村金融體系資源配置作用未能充分發揮出來

經濟決定金融，金融反作用于經濟，金融問題的根源在于經濟本身。正規農村金融制度效率低下是農民收入水平相對下降的重要原因。第一，信貸支持沒有充分反映農村貸款需求的變化。目前隨著種養業結構不斷調整，追求規?；洜I成為一種發展趨勢。由于小額信貸資金有限，目前大多數地區農村信用社貸款上限只有5000元左右，難以滿足種養殖大戶的貸款需求。第二，農村中有相當部分的閑置資金沒有充分利用，即使在貧困地區也是如此，農村閑置資金較多，一方面表明農村儲蓄增加的空間還很大，同時也表明農村金融機構動員儲蓄的能力還有待進一步提高。第三，農村融資成本較高。在中央采取多種措施對農業實施減負政策的背景下，作為支農主渠道的農村信用社支農貸款利率比對企業的貸款利率高出20-50個百分點，與中央對農民的減負政策是相背離的，相應地抑制了部分農民對貸款的需求。第四，農村民間借貸廣泛存在。正規金融效率高時，民間借貸很難生存，正規金融效率低時，民間借貸就會普遍滋生。壟斷的農村金融體制阻礙了金融效率的提高，盡管農村資金存在閑置，但農村金融機構卻沒有通過自己的經營活動有效動員農村儲蓄，是導致農村信貸資金緊張的重要原因，盡管中央銀行能夠以再貸款的方式來支持農業貸款的增長，但是農村金融體系效率的低下導致農村資金配置效率不理想，農民融資成本高，這是農村金融體系效率不能適應和引導農村經濟結構調整的重要原因。二者的最終結果使信貸資金增長的同時，其對農民增收的作用卻越來越弱。

（四）農村金融機構經營能力差，服務領域狹窄

大多數農戶從現有農村金融機構得不到令人滿意的貸款服務，作為支農主力軍的農村信用社普遍存在歷史包袱沉重，經營效益低下，業務開拓能力不強的問題。首先。農村信用社不良貸款的大量存在，資本不足，加之其規模較小，抵御風險能力較差，限制了其對農村經濟發展支持的力度。其次，農村信用社小而眾多的法人機構無法滿足農村規模經濟發展的需要。農村區域布局的調整優化，農業生產規?；洜I的擴大，要求進一步提高農業信貸的集約化程度，為此就要求金融機構能夠提供從貸款融資、貸款結算、保險、咨詢、代理等全方位的金融服務?？赡壳稗r村金融服務仍然單一化，以提供存貸款服務為主農業產業化的金融支持力度不夠，服務領域非常有限。再次農村信用社業務單一，規模小，缺乏現代化服務手段，其整體管理與業務水平、人員素質、服務功能均有待大力提高。

（五）農村金融市場缺乏有效的競爭機制

由于國有商業銀行大規模收縮網點，信貸業務及其它投資農村金融領地存在制度性限制，加之農村基金會的取消，農村信用社在很多地區已成為唯一能夠發放貸款吸收存款的金融機構，這在事實上就造成了農村信用社在農村金融市場中的壟斷地位。在這種情況下，農村信用社可以單方面制定市場游戲規則，缺乏行業之間的競爭制約。如央行擴大信用社貸款浮動范圍后，信用社立即上調了貸款利率，除小額農貸外，其他貸款品種的利率幾乎一浮到頂。除此之外，許多信用社為了規避風險，還不同程度地提高對貸款的審批條件與企業的準入門檻。

（六）農村金融生態環境趨于惡化

一是農村經濟發展水平不高。經濟是最重要的金融生態環境因素，也是農業信貸資金配置的主要依據。二是涉農金融法律滯后。諸如農業保險立法、農村合作金融立法等缺失、滯后。三是信息披露失真，銀企關系不協調。農村企業財務制度不健全，作假賬，提供虛假的會計信息，金融機構難以掌握企業運行的真實情況，加之信用信息開放度低、信息不對稱，銀行信貸資金潛在一定風險。四是農村金融服務中介擔保機構存在不同程度的缺位，在一定程度上增加了農戶籌資的成本，從而影響農民收入水平提高。

二、農村金融發展的政策建議

（一）深化農村金融體制改革，建立健全農村金融組織體系

第一，現有的中國農業發展銀行業務單一，對農業的促使不力。農業產業的升級是農村積極發展的必然，所以農發行應該對其業務進行調整，不能再局限于棉、糧方面的貸款，而要開發出新的金融服務，以滿足農業發展中出現的新金融需求。在對農發行進行業務多元化調整的同時，也可對農發行進行商業化改革。因為農發行的服務對象是農業化，而農業經濟的低效率、低收益使得過多的商業化追求是不可能的。但可以通過“農戶+公司”的貸款模式，在農發行放貸給農戶的時候，要求公司為農發行發放給農戶的貸款進行擔保，從而使得農發行風險降低、貸款規模上升，并提高收益。第二，農村金融中農村信用社一直是其主體部分，要繼續、充分發揮農信社農村金融老大的作用。但農村經濟也存在區域性，農信社的放貸政策不能搞一體化，應該根據各地區的差異進行指導性的調整。更為重要的，當初農信社成立的目的是支農、扶貧，所以，農信社可以吸收富有地區的存款轉移到貧困地區放貸，也可以在同一個地區吸納富人的儲蓄放貸給貧困人群。農信社應該在一個地區布置合理的機構數量，促使它們同業競爭，從而達到資源優化配置的目的。農信社中很重要的一個問題是產權制度改革，目的就是要通過產權的明晰化來達到“誰投資，誰管理，誰出風險誰擔責”的目的。第三，由于農發行以及農信社的經營范圍窄、業務單一，造成了農村金融整體上的單一化。中央政策制定者可以適當地降低農村金融的準入門檻，鼓勵更多的金融機構到農村設立分支機構，讓農村金融形成一個集金融、證券、保險為一體的完整金融體系。同時，也要制定相關的農村金融運行法律法規，促進農村金融組織體系健康有效運轉。

（二）提高農村金融支農實力，解決農村金融抑制問題

第一，過往農村金融放貸以“小額信用農貸”為主，在此基礎上，可實時開放農行規模貸款品種，如“土地規?；洜I貸款”，用于政府對于連片承包經營的支持，引導農民實行集約化經營和規模化生產。引導農村金融放貸的多元化投向，不能只局限于以種植業、畜牧業、養殖業為主的傳統農業，加大對以農產品加工、新型農產品生產對農民收入促進明顯的新型農業的貸款力度，促進農業經濟的產業升級。第二，郵政儲蓄銀行在農村的地位僅次于農信社，由于郵儲銀行只吸儲不放貸，造成了農村資金大量轉移到了城市，使得農村資金貧血現象嚴重。為遏制這一現象繼續惡化，可縮小郵儲銀行存入和收儲之間的利差，以抑制郵儲過量地吸收農村資金轉移到城市，也可以指定人行必須把郵儲從農村吸收的存款按比例通過政府的財政手段再轉移回農村。在鼓勵其他金融機構在農村設立分支機構的同時，也要求它們必須把從農村吸收的存款按一定比例轉移回農村。

（三）改善農村金融生態環境的建設

金融生態，指的是各種組織為了生存和發展，與其生存環境之間及內部金融組織相互之間，在長期的密切聯系和相互作用過程中通過分工合作所形成的具有一定機構特征，執行一定功能作用的動態平衡系統。我們改善農村金融生態環境，實際上就是對不好的制度機構進行改造和優化，降低農村金融運作的成本和提高農村金融系統運行的效率。當前農村金融系統中存在產權制度不明確、涉農金融法律法規不健全、非正規金融抑制現象明顯、農村整體經濟實力偏弱等問題。產權的明確界定和有效保護是降低交易費用，提高交易效率的重要條件，中央政府應該頒布農村金融產權法，明確金融機構之間，以及金融機構內部的責任。在涉農金融法律體系中，在農村金融法律體系中對農村金融市場的準入門檻設置過高，這些對農村金融的發展是不利的，應想辦法改進。一直以來，農村非正規金融以及整體的非正規金融都戴著“非法化”的帽子而受到壓制。其實，農村非正規金融是正規金融很好的一個補充，農村非正規金融的發展，應該是要被鼓勵的。農村金融發展滯后的最大影響因素，其實是農村經濟實力整體偏弱。所以在未來的若干年內，中央政府依然要把支農、農民增收問題當做工作重心。