農民工市民化的“三步走”

[摘要]基于城鎮化背景，依據對農民工就業和移居行為的分析，本文提出農民工市民化一般有三個階段，即農民工務農到非農城鎮就業，非農城鎮就業到城鎮定居，城鎮定居到市民化（落戶）文章認為引導農民工在建制鎮就業和落戶是解決農民工市民化的較好途徑。

[關鍵詞]途徑 空間結構 農民工 市民化

[中圖分類號]F24；F29

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0071-04

一、農民工市民化的三階段論

改革開放后，農村剩余勞動力向非農產業和城鎮的大規模轉移和聚集，給我國城鎮空間結構帶來了全方位沖擊。其中，就業和居住作為至關重要的兩極，其空間的生產和消費成為城鎮空間結構演進與重構的一大動因。

在城鎮化背景下，考慮到城鄉空間結構的演變以及對于后期城鄉經濟發展的影響，我們圍繞就業（分為務農和非農就業兩種）和居住（居住地域在不考慮直轄市的情況下，分為村域內、建制鎮域內和建制市三種）兩大關鍵點，提出了三階段市民化模型（圖1）。

第一階段：農村就業到農民工就業。

農村就業是指在原有村莊從事農業和非農業生產活動。傳統的村莊務農和非農活動是一種合理使用既有要素的最大化行為，空間分散布局是一種相對穩定的均衡狀態。由于城鄉收入差距，土地資源稀缺等諸多問題，引起農村勞動力的轉移，即農民工就業。

按照賀雪峰、董磊明（2009）的觀點，一種外出務工的目的是提升村莊生活質量，外出賺取的資源流入村莊，投入村莊建設和農業生產，使村莊日益發展壯大；另外一種外出務工的目的是積攢進城安居所需的費用，或者說是積攢逃離村莊的資本，村莊因此變得蕭條而出現空心化。筆者從村鎮空間結構角度分析，第一種情況有可能帶來農民對宅基地以及相關設施的新的投資，加劇原有村莊空間結構競爭，并不一定利于村莊的后期發展。第二種情況有利于原有村莊空間結構優化的發展趨勢。

農民工的流動行為在一定程度上妨礙了農業的持續發展，農民工將土地承包經營權作為最后的經濟保障，將宅基地作為最后的居住保障，損害了土地資源的利用效率；青壯年勞動力的出行不利于農業生產技術進步；繼續拉大城鄉收入差距，影響農業的持續發展。

農民工到建制鎮內非農就業會將原農村的空間結構的消費轉移到建制鎮，勞動力的聚集有利于城鎮化的進一步發展。但是，農民工的就業不遷移，對于企業建立優秀而穩定的員工隊伍，積累經驗和技術會產生不利影響，在一定程度上阻礙農村工業化發展。

農民工到建制市內非農就業將加劇城市居住空間和消費空間的競爭，同時促進城市經濟的進一步發展。

第二階段：農民工就業到農民工遷居。

從農民工自身需求的角度考慮，跨區域遷移的最終結果是在某個地方定居下來，與家人一同生活。家庭式遷移農民工在目前的政策背景下，并沒有真正割斷與土地的聯系，他們搖擺于城鄉之間，并且有再次遷移甚至回流的可能，市民化、城市化進程很可能中斷，最終影響我國的城市化進程及和諧社會的構建。家庭式遷移使得家庭在居住地購買或租賃住房。在閑置原農村資源同時占用城鎮資源，在一定程度上加速了城鎮空間結構的競爭。不論農民工到鎮域內居住遷移還是到建制市內居住遷移，除保持原有村莊的居住空間結構競爭不變外，進一步加劇鎮域（或建制市）的空間居住結構的競爭。

第三階段：農民工遷居到市民化。

農民工市民化是指遷移到城市的農民工實現身份的轉變，成為城市戶籍居民，享受與市民同等待遇，不考慮其心理變化和適應。農民工市民化對于城鎮空間結構的影響表現在：農民工退出閑置、多置宅基地進城落戶，退出原農村空間結構競爭，釋放了土地資源，有利于農業現代化發展，并且實現了真正意義上的城鎮化。由于城鎮化所需要的人均用地遠遠低于其在農村的宅基地，所以，在建制鎮落戶，實現了村鎮空間結構的優化。農民工在建制市落戶，在某種意義上會進一步加劇城市空間結構的競爭。

從上述分析可以看出，從鄉村空間結構優化的視角，農民工市民化的最佳途徑應該是：第一階段吸引農民工在建制鎮企業實現就業，通過空間支撐體系的完善，滿足農民工家庭的空間需求，完成市民化的第二階段，促使農民工的遷居，與此同時，通過實行相關政策，盡可能縮短第三階段所需要的時間，最終完成農民工落戶建制鎮，實現農民工市民化。

二、農民工在建制鎮就業、定居和落戶的現實性

經過多年的發展，鄉鎮企業具有擺脫地緣性束縛向中小城鎮聚集的傾向。在城鄉居民收入差距懸殊、農村居民財富積累非常有限的情況下，農民工舉家在建制市長期立足，困難較大。農民工在中小城鎮市民化，同時也就緩解了農民工遷移對大城市特別是對特大型城市發展帶來的人口壓力。

城市化過程中包含產業結構調整和升級。產業結構的市場化調整和轉移，將促進大城市服務業和中小城市勞動密集型產業的發展，使大城市制造業向周邊中小城鎮轉移，中小城鎮成為制造中心，大城市則逐步轉變成為服務中心和市場中心。因此，制造業群聚中小城鎮是未來發展趨勢。產業群聚帶動勞動力及相關人口的集聚，不斷擴大吸納農村剩余勞動力轉移容量。農村人口的減少，不僅能夠增加人均土地占有量，促進農業的規模經營，而且有利于促進農業的產業化經營，優化農村的經濟結構。

從經濟學的基本規律來看，工業化與城鎮化實現土地的集約化，能節省大量土地。而中國在工業化與城鎮化高速推進的同時卻出現了耕地減少與非農用地緊張的狀況，主要原因就是農村人口在實現非農就業的同時沒有實現身份的徹底轉變，在工業與城市就業的同時仍然保留其在農村的責任田與宅基地。這些農村人口在占有的農業用地、宅基地沒有減少的情況下，其非農就業又靠增加非農用地來實現。這些新增加的非農用地只能從農業用地轉化而來，所以在工業化與城鎮化高速推進的同時農業用地非增反降。

三、實現農民工市民化的三個步驟

第一步：積極引導，實現部分農民工在建制鎮實現非農就業。

農民工進城務工問題是國內近年來研究熱點，多數學者實證表明，農民工進城務工表現為：年輕力壯時進城打工，年衰體弱又回到農村。三農問題的根本解決方式是“就地解決”，即農業工業化、農村城鎮化，不可能寄希望將大量農民遷移到現有的大中城市。勞動力轉移首先是產業概念，由農業轉移到非農業產業，然后才是地域概念，將剩余勞動力從農村轉移到城鎮。因此，要加快農村的非農業化進程，推進農村勞動力到建制鎮實現非農就業。

第二步：規劃城鎮配套，促使農民工定居。

“安居”才能“樂業”，農民工定居城市是實現市民化過程的第二階段。這一階段的實現，不僅可以鞏固第一階段即農民工實現穩定就業的成果，更為第三階段即社會融入，提供了重要的基礎。“安居”是繼實現就業以后的關鍵一步，只有實現了在城市定居，才為社會融入創造條件和可能，從而順利實現農民工的市民化。

許多關于流動勞動力的調查表明，并非人力資本稟賦最高的那些人最具有遷移動機。趙耀輝（1999）發現，那些具有最高的人力資本稟賦的農村勞動者，優先選擇的轉移領域是農村的非農產業，而不是異地轉移。一項大規模調查也表明，初中學歷是異地轉移的足夠條件，留在本鄉、本縣的轉移勞動力，反而比那些轉移到外地甚至國外的勞動力具有更高的受教育程度（勞動與社會保障部和國家統計局，2000）。而對于農民工定居城市的個人影響因素的實證中，個體素質是障礙中的主要因素。中國的遷移者面臨的實際恰恰是他們遷移出去后并不預期能夠在遷入地長期居住下去。

第三步：農民工在建制鎮落戶。

建制鎮落戶對于農民的基本生活方式和文化背景不會產生大的影響，轉移的風險較小。熟人社會會讓他們融合、溝通得比較容易，符合很多農戶兼業性的特點。這種“離土不離鄉”的農民就地轉移，可以促進鄉鎮企業和縣域經濟的發展，推動現階段的城鄉統籌發展和提高農村勞動力就業質量。農村勞動力的就地轉移有利于降低農民轉移成本，有利于區域平衡發展，避免“大城市病”，進而促使人口和產業的布局更加科學合理。

四、政府應加強引導和服務

（一）推進農業現代化和農業產業化

通過發展資本密集型、技術密集型現代農業，促進農業現代化發展。一方面可以提高農業生產的效率，促進農業產業結構升級，為第二、三產業的發展提供更多的勞動力；另一方面，可以使農業的發展保證城市人口增加對農業的需求。措施包括建立多元化的農業投融資體制；推進農業技術化、機械化和信息化；著重培育農村人力資本；加快農業標準化，促進農業產業化；積極發展農村專業合作組織等。

（二）大力發展農村工業化

引導農村勞動力就地向非農業部門轉移，發展縣域特色產業，拓展企業的生產和營銷空間，帶動農民工的就業發展空間，促使村鎮空間結構的優化。

（三）加快基礎設施建設和規劃

1 加快縣城和中心鎮的發展。縣城和中心城鎮是當地產業密集地區，是農村剩余勞動力內部轉移就業的基地，是農民工返鄉創業的首選。要積極、穩妥、有序地推動城鎮化發展，發揮小城鎮在吸收農村剩余勞動力轉移就業的積極作用。

2 制定和完善縣域城鎮體系規劃，逐步建設縣城、中心鎮和中心村相互協調發展的空間格局。加快實施縣城建設，豐富城市綜合服務功能，增強縣城的凝聚力和輻射能力。根據綜合配套、整體推進的要求，以縣為單位對村鎮建設進行統一規劃；整合各部門現有農村基礎設施建設的支持項目，發揮綜合效益。

3 重點發展小城鎮經濟。重點發展小城鎮經濟可以為解決農村剩余勞動力就業提供經濟支撐。規劃小城鎮建設，要考慮為鄉鎮企業和非公有制企業的建設分配足夠的發展用地。研究創新土地流轉和使用辦法，對于區域內部的鄉鎮、集體、個人或合股投資興辦的企業，在其使用區域內部工業園區用地時，可以保留該土地集體所有的性質，以降低鄉鎮小企業向城鎮聚集的成本。

（四）完善社會保障制度和公共服務設施

構建農民工社會保障系統，完善社會保障制度，為農民工市民化提供足夠的優撫安置、社會保險、社會救助、社會福利等，以促進人力資本可持續發展。建立農民工社會保險體系。建設和完善農民工培訓系統，強化對農民工的基礎教育，提高農民工整體素質。構建涵蓋醫療衛生、社會保障、公共住房、教育、社會安全和社會救濟等所有方面的公共服務體系，豐富農民工的文化生活和精神生活。

構建全面的城鎮住房保障體系，保障農民工在城鎮落戶定居。目前，我國農民工定居城鎮最需要解決的問題，就是保障性住房項目的規劃和實施，以滿足農民工生活質量、促進農民工融入社會的要求。

（責任編輯：垠喜）