財政性教育經費使用情況調研：后4%時代路該咋走

2012年，國家財政性教育經費支出21 994億元，占GDP比例首次超過4%，成為中國教育事業發展的里程碑。

4%實現后，后4%時代怎么辦成了社會熱點。一種觀點認為，4%僅是初步達到基本標準，未來需要在此基礎上不斷提高教育經費投入水平，最終在2020年時占GDP比重達到4.5%～5.0%；另外一種觀點則認為，4%的目標達到后，需要考慮教育經費的使用是否恰當，需要評估經費支出的使用效率。兩種觀點之間的差異表現為，4%是個經驗性的總量目標，今后是將重點放在總量支出的形成機制上，還是放在保障經費的使用效率上。如果把財政性教育經費比喻為水庫，那么，今后的重點是確保繼續往里面灌水，還是要重新規劃和監測溝渠的設計和水量分配呢？本文擬分析2012年各省區市財政性教育經費支出的分配去向，在一定程度上為今后的道路選擇提供決策依據。

2012年財政性教育經費支出的規模和去向

目前，財政部網站已公布除西藏、湖北之外的29個省（區、市）和大連、廈門、青島、深圳4個計劃單列市的財政預算報告，財政性教育經費支出作為重要的項目，都已經被詳細地列出了支出的規模和去向。

財政性教育經費支出占GDP的比例僅是衡量教育投入的單一指標，還談不上系統的公共財政支出評價。通過對全國29個省（區、市）預算執行報告中的財政性教育經費支出信息的初步匯總，可得知，制度建設不能停留在審查支出是否達GDP4%的階段，需要思考后續的支出管理問題，需要回答省、市、區各級政府在教育投入中承擔的主要責任是什么，財政性教育經費增加如何與教育發展方向相匹配，如何看待地區間的差異情況。

從各省支出表中可以看出省本級和地方政府在支出上的匹配職能：全省支出是匯總地方政府支出的結果，省本級支出是省財政劃撥地方后由省級政府作出的安排。以省為單位的財政性教育經費預算從兩個渠道四個“戶頭”支出：全省和省本級公共財政支出、全省和省本級政府性基金支出。理論上講，地方政府主要支付基礎教育的運行經費，省級政府承擔第三級教育和促進教育機會公平分配的支出，以及促進教育改革和發展的探索性支出。大多數省本級支出都放在了農村教育和農村學生生活補助上，放在發展本省高校建設上，這樣的支出安排基本上符合省政府和地方政府的職能分配。

從各省支出內容還可以看出省際間支出重點的高度一致性。絕大多數省（區、市）2012年的支出安排在學前三年行動計劃、校舍安全工程、普通高中多樣化建設、提高各教育階段生均經費標準、農村寄宿生營養改善計劃、化解普九債務、高校債務上，這些支出大都匹配中央政府大力推進的教育發展計劃，為落實全國范圍內的基本教育服務均等化提供了財政保證。

省級支出安排與國家教育發展重點的一致性還提出了教育事業規劃應考慮地區差異的問題。國家在確定教育發展重點時，無論是內容還是標準都要適應大多數省（區、市）的需要，對于少數超出基本服務水平的省區，其指導意義就打折扣了。在省級層面，北京、上海、天津和廣東的支出內容與其他省（區、市）就有所不同；在省內，省會城市與地級市在生均撥款水平上是否能夠合理地差異化，保證在消弭城鄉或者城市級別差異的同時，體現不同城市和地區之間在物價和要素價格方面的自然差異，也對進一步推進教育事業發展與規劃制度改革提出了要求。

根據2012年各省（區、市）的預算執行報告，教育支出安排反映出三個基本特征，向教育經費支出管理制度提出了兩個需要深入討論的根本問題，涉及達到GDP4%后的道路選擇。

對財政性教育經費目標和標準的思考

關于財政性教育經費支出管理的目標與標準問題，早在4%的目標還遠未達到時，就有一些學者希望借助確定基本服務標準，實現4%或者更高的目標。這實際上是通過事權核定機制確保教育財政支出的制度設計。然而，一個發展中的社會不能停下來等待系統的制度設計。如今，實現了4%的目標后，關于機制問題的討論更加富有實際意義。

1.制度目標——財政達標還是財政充足？

財政制度之所以存在是為了滿足政府提供公共服務的需要，公共教育需要多少錢政府就安排多少錢，這是財政預算的基本原理。保證按照基準化的教育服務標準提供充足的經費，是財政制度設計的出發點。但是，這些原則是以國家財政制度、政府間完善的行政制度為條件的。實際上，發展中國家在教育供給上，往往存在財政支出無法匹配政府制定的教育發展目標的情況。

為了實現教育發展目標，各級政府、特別是教育部門需要通過“社會動員”和“政策優先”等戰略，在一定程度上替代財政上的缺位。前者表現為上世紀90年代初“人民教育人民辦”，政府動員社會資源發展教育事業，這是政府動員對財稅汲取能力的替代；后者表現為教育優先發展戰略在國家層面上的確立，減少了政府部門之間、各級政府間的政策協調成本，這是行政對預算支出管理的替代。在中國以往的教育事業發展中，行政力量通過社會動員和確定教育發展目標，成功地實現了對尚不成熟的財政制度的替代。

然而，暫時性的替代不應該也無法成為永久性替代。在支出達到GDP4%之后，還需要回到穩定的教育財政制度建設上來，回到財政充足的原則上來，不斷淡化對各省財政性教育經費支出是否達4%的審核。還需要不斷地追問，各省應該為民眾提供什么標準的教育服務，財政支出安排是否充分地保證了按照標準提供教育服務，如果無法保證，是否啟動中央政府的救助機制，省級政府借債機制？或者成本節約機制？

2.制度標準——全國統一管理還是地方自主決策？

穩定的財政支出制度，除了管理機制外，還涉及具體支出標準的確定。在確定標準方面又有兩個不同的路徑選擇：中央政府進行標準管制，或者政策對話基礎上的地方政府自主決策。

在公共財政的范疇內，教師工資和生均經費是兩個主要的支出項目，統一支出標準與地方消費水平差異之間存在難以避免的矛盾。目前，最低1.2萬元的本科生生均經費標準是中央政府確定，并以各地之間“錦標賽”的方式實施；統一管理程度較低的高職、中職生均經費標準就存在較大的省際差異。教師工資標準更加充分地體現了其中的矛盾。由于全國實行統一的專業職務制度（教師工資由專業職務等級和教齡、職務、工作負擔綜合確定），可以預計，隨著公共財政制度的不斷落實，中小學教師的工資離差會逐漸縮小。財政保證教師工資是為了確保教師質量和教師工作熱情，但是，統一標準客觀上會造成發達地區教師工資缺乏吸引力。

在我國最發達的北上廣蘇浙閩粵等地區，教師工資占當地人均可支配收入的比例低，教師工資的吸引力明顯小于西部地區。再考慮到這些地區獲得其他職業的可能性非常高，可以得出結論——發達地區很難吸引優秀人才從事教育。如果再考慮北京、上海、天津的城市化水平，將直轄市的中小學教職工年工資與其他計劃單列市進行比較，也可以得出相同的結論。

因此，在基本制度一致的前提下，如何保證支出標準對各地的適切性，協調“標準管理”和“地方自主決策權”之間的關系，應該是支出管理制度設計的關鍵。

走出“財政確保”的路徑依賴

財政性教育經費支出占GDP的4%是總量估計的結果，本身并不涉及投入和支出機制。在我國GDP增長迅速的背景之下，之所以能夠有這么大的政策影響力，是社會對教育重視的結果，也是我國各級政府成功地使用政策協調和社會動員的結果。達到4%以后，如果持續使用行政力量替代公共財政制度建設，不僅會產生機制效用衰退現象，還可能導致地方政府對要素的不合理配置。

雖然目前部分省教育經費支出細目并未提供，但是一個簡單的邏輯推論不難得出——即發達地區在GDP總量很高的情況下，為了確保4%目標的達成，會持續加大財政性教育經費投入；而在安排經費支出預算時，由于教師工資這一最大的成本上漲受到制度約束，最現實的預算安排就是通過各種“工程”不斷提高教育機構的資本投入水平。這種現象已經在發達城市的中小學中體現，首先是校舍不斷翻新，然后是教育設備投入水平越來越高，但是，教師職業仍然不具備吸引力，由于男性養家的負擔較重，教育行業女性從業比例不斷提高。

站在教育部門的角度，在國家公共財政制度尚不健全的情況下，尋求行政體系對制度的替代，構建“錦標賽”式的機制推動教育事業的發展是非常有效的戰略。后4%時代可能還需要繼續依賴這種機制。然而，應該清晰地看到，繼續依賴該路徑的成本會越來越高，不僅表現為“高于4%”的持續增長難以獲得廣泛社會共識，而且還表現為“財政確保”機制積累的要素配置扭曲會越來越嚴重。教師工資成本受到統一管理后，教育經費增長會導致使用不當，提高預算安排中的隨意性。更嚴重的是，如果不引導經費投入有效轉變為班額減少和農村教師崗位的有效供給，可能出現的結果是：一方面學校各項工程獲得可有可無的經費，另一方面大班額無法降下來；一方面教師總量過剩，另一方面農村教師依然缺乏。現象背后是教育要素核算準則和教師崗位配置制度的缺失。教育部門如果不能在短期依賴“確保戰略”的同時自覺打破對“確保機制”的依賴，就會在未來10年逐步喪失教育事業發展的友好社會環境。

結語：持續發展面臨轉型

1978年以來，我國政府成功地實現了“窮國辦大教育”的壯舉，其中涉及的制度創新和行政效率，為發展中國家在財政制度尚不完善的情況下發展教育事業提供了可貴的經驗。但是，教育事業的持續發展面臨著主動退出“運動式”發展道路、向國家基本教育制度建立的轉型。這種轉型已經在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》的制定過程中，在“發展”和“改革”之間的順序協調中，在后續各類試點工作的推進中有所體現。

2012年，財政性教育經費達到GDP的4%，為繼續推動轉型提供了更好的契機，希望教育事業順利擺脫對行政動員機制的依賴，從運動式發展走向國家基本教育制度建設；擺脫對政府不斷確認“優先發展戰略”的依賴，從部門間協調、專家決策走向廣泛的教育政策對話機制。（來源：《光明日報》） 曾曉東 龍怡/文）