公共財政關鍵一步

9月30日0時到10月7日24時，高速公路免費216小時，讓全國億萬人民第一次享受到了公路免費的饕餮盛宴。長假剛過，“公路全部免費“的呼聲又起。

對此，交通部門、地方政府、路橋公司的壓力是，以燃油稅替代公路收費的稅費改革，使行政收費成為歷史，為普通公路提供融資質押的收費權不復存在，普通公路建設投融資體制該如何建立？

而面對持續已久的高速公路暴利論，則讓決策層意識到，政府對高速公路價格體系改革成為當務之急，這個利該如何讓？

與此相對應，財政部方面的考慮是，通過對已實施近四年的成品油稅費改革進一步優化，擴大改革成果，建立更加科學規范的公路建設和管理籌資機制，實現真正的稅收法定主義。

稅收“法定主義”

國務院副總理李克強在出席全國財政工作座談會時強調，要積極有序推進財稅改革，繼續清費立稅，全面改革資源稅制度，研究制定環境保護稅費改革方案。其中他談到的“清費立稅”意味深長。

“十二五”規劃中就加快財稅體制改革表述時提出“繼續推進費改稅”，是借鑒成品油稅費改革的成功實踐賦予的啟示。

稅費改革醞釀于上世紀90年代，時任國務院總理的朱镕基希望能率先在交通運輸行業推進“費改稅”，是基于當時的政府收入行為機制不規范，主要表現就是費大于稅。而政府部門的非規范性收入行為，又集中體現在圍繞公路使用行為的 ‘亂收費’上。因而，人們很容易在收費和非規范性收入之間劃等號。這種認識，同“依法而征”的稅收的各種規范性特征聯系起來，便有了以“稅”的形式去規范“費”的內容，亦即所謂“費改稅”的政策思維。

也正是在如此的背景之下，經過1997年、1999年、2000年的三次法規條例修訂，為在中國開征燃油稅并以燃油稅替代公路養路費等相關收費打開了通道。然而直至2009年1月1日成品油稅費改革才正式推出。

“難產”14年，背后折射的其實是稅費改革與利益分配之難。

行政收費必然導致各相關方利益分割、各行其是。公路養路費最為典型。養路費作為養路的主要經濟來源，征收的費額和費率由各省根據收支情況在國家規定的限額幅度內自行確定。這就導致公路部門脫離稅收與財政預算的約束，形成龐大的既得利益群體。

在專家看來，類似交通部門的問題，其實質是中國稅收體制不健全、政府預算不完善，政府部門成為一個個的“獨立公司”，由各部門收費維系龐大的政府管理部門。除非特殊情況，公共財政理應量入為出，否則各部門自成獨立王國，以擴張規模、增加預算與收費為能事。

因此只有厘清稅費，才能讓政府部門回歸公共職能，減少與民爭利的空間。

成品油稅費改革以稅代費的形式，通過中央財政支付返還地方，一則理順了交通稅費關系；二則專款專用，公路的公益性大大回歸，有了透明的公共財政之影子。

交通運輸部公路局局長李華、山東省財政廳副廳長竇玉明均對記者表示，改革確實是規范了政府收費行為，并由此建立了規范的交通資金分配機制。

“早在1997年公路法出臺的時候就提出了燃油稅的問題，這次燃油稅改革把公路的建設養護資金來源、人員安置等很多問題都解決了。如果中央不拿錢，地方肯定不會撤二級公路。”李華說。

福建省財政廳財務處長馮振秀向記者描述，“福建是第一批改革的省份之一，過去六費大部分進了省庫，自收自用。后來轉為預算外收支管理，再后來納入基金管理。通過燃油稅費改革，規范了管理，集中資金用于該用的地方，浪費少了。”

采訪中多位專家對記者表示，成品油稅費改革確定了稅收法定主義的原則，是對理順稅費關系、深化稅制改革的一大成功實踐，為下一步環境稅、資源稅、財產稅等改革鋪平道路。

綜合聯動模式

成品油稅費改革涉及多方利益主體，如何能夠在不增加社會負擔的情況下，保證它的順利實施？

成品油稅費改革觸及利益深，影響人員多，關乎經濟和社會發展大局，稍有不慎就可能引發嚴重后果。因此，改革的整體設計就顯得至關重要。

本次改革是把燃油消費稅、交通收費、成品油價格形成機制統配在一起，綜合推進價、稅、費聯動改革。在國家稅務總局稅收科學研究所副所長靳東升看來，改革實施四年來最大的成功之處即在于此。

他認為，這種聯動改革的開創不是簡單的技術方法問題，體現了中央政府綜合配套改革的思路。打破了原有部門分割，以后涉及到稅費改革，可以參照這個先例。

聯動改革經歷了一個認識不斷深化的過程。一位中央領導曾在一內部座談會指出，一開始，就是考慮適當降價，發揮價格調節成品油供求、促進經濟平穩較快發展的作用。后來考慮到，利用價格下行空間，順勢提高燃油消費稅單位稅額，同時取消養路費等收費，理順成品油價格。再后來隨著深入的研究探討，認識到規范稅費可以在不增加社會負擔的前提下進行。

同時，各國成品油零售價格在相當程度上取決于稅收政策，我國長期以來實行的低稅收政策難以持久。基于以上考慮，在成品油價稅費改革中適當提高汽柴油消費稅單位稅額，今后隨著國際油價的變化，還會靈活調整油價，必要時可適當調整單位稅額，使我國成品油價格保持在一個適當的水平上，是立足國情作出的一個重大決策。由此，開征燃油稅形成決策共識。

為加強組織領導，在2008年11月發改委和財政部向李克強副總理的專項匯報會議上，成立了14個部委領導組成的成品油價稅費部際協調小組，李克強親自擔任組長，下設8個協調小組，在國務院的統一領導下開展工作。

對于本次改革的總思路，一位中央領導指示，最重要的是創新建立兩個機制。一是公平規范的稅費機制。體現“多用油多負擔”的公平原則，通過提高稅率（額），使油價反應石油資源稀缺性。二是價格機制，即間接的有控制的市場定價機制。兩個機制建立以后，就有彈性了，稅率（額）可以調整，定價機制政府可以干預。

在此思路指導下，其政策走向之一就是公平、規范稅負，核心是減輕負擔。

根據財政部提供的數據，通過成品油稅費改革，減輕社會負擔1632億元，其中養路費等六費1372億元，取消政府還貸二級公路收費260億元。截止到目前，全國共有22個省份全面取消了政府還貸二級公路收費，涉及公路里程約16萬公里，占比77%，撤銷收費站約2000個。

對于消費者而言，成品油稅費改革后，最關心的還是油價問題。油價升，繳稅就多。

有媒體曾進行過測算，以北京為例，一輛5座轎車1年的養路費為1320元。同時，汽油消費稅每升提高0.8元，車主加1升油要多花0.8元。按1320元除以0.8元計算，省下的1320元相當于消費1650升汽油所多花的錢。如此推算，1650升年汽油消耗量成為了私家車主個人負擔的盈虧平衡點。如果車輛年消費汽油在1650升以內，則比征收養路費時省了錢，消費汽油在1650升以上，則多花了錢。這樣的推算恰恰反映了改革的另一個政策走向，即節能減排，多用油多負擔。

“改革在不提高成品油價格的前提下，提高了成品油消費稅單位稅額，理順了成品油價格形成機制，取消了六費和政府還貸二級公路收費，妥善安置收費人員，給予部分困難群體和特殊行業補貼，在統籌各方利益的基礎上，最大程度地照顧弱勢群體的利益，得到了各利益相關方的認可和支持。”財政部財科所所長賈康說。

專家表示，從決策共識到制度設計，從統籌協調到方案實施，價稅費綜合聯動模式是一套集成整合、均衡布局的制度創新體系，為今后深化稅制改革，更為“十八大”之后的各項改革提供了新座標、新啟示。