誰的國庫？

2012年8月7日，《人民日報》一篇題為《國庫集中收付制度改革今年完成》的文章稱，中國國庫體制改革“已經取得重大進展和顯著成效”，“各類財政收入通過國庫集中收繳方式直接繳入國庫單一賬戶體系”，同時提出“確保如期完成國庫集中收付制度改革目標”。

這給人的感覺是：中國國庫體制改革很快就要大功告成。

然而事實真的如此嗎？2012年7月6日至8月5日，中國的《預算法》修正案草案通過網上征集意見，最終收到反饋意見超過31萬條，創造了人大立法網上征求意見的紀錄。從中我們可以看出公眾對《預算法》修正案草案的質疑。其中最廣受關注的是刪除“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”。

目前，中國國庫由“央行經理國庫”，在修正案中，將其改為“央行代理國庫”。一字之差，不僅僅是財政部與央行之間的部門之爭，背后也反映出中國國家政體的重大和基本制度安排之爭。

低效率的國庫現金管理

目前，中國國庫現金位居全球榜首。根據各國央行發布的資產負債表最新數據，截至2012年6月底中國國庫現金達到2.8萬億元人民幣，而按照當前的匯率測算，同期美國國庫現金僅為8136億元人民幣，日本為1071億元人民幣，印度為15.7億元人民幣，而德國為46.8億元人民幣，法國為2930億元人民幣。在本次金融危機以前美國國庫現金通常在50億至70億美元。

國庫現金高位運行既體現了中國應對流動性危機的能力，也反映了2000年國庫單一賬戶體系改革所引發的財政現金由預算單位向國庫集聚的積極成效。但同時也應注意到國庫現金巨額收益的背后是其每年損失超過千億元。

一方面，在國庫現金如此之高的情況下，中央財政仍然繼續發行國債，2011年末中央財政國債余額72044.51億元；另一方面，人民銀行僅對國庫現金支付活期存款利息，去年6月份至今年5月份活期利率為0.5%，而6月份僅為0.4%。

國庫現金管理為何會出現如此低效率的狀況？核心的問題應歸咎于《預算法》。

修訂前的《預算法》規定：中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。人民銀行經理國庫確立了人民銀行對國庫現金的管理權，人民銀行實行垂直管理，地方金庫基本遵照中央國庫做法。

在這種體制下，財政部門難以單獨通過開展現代國庫現金管理以尋求在安全性的前提下實現國庫現金收益最大化，同時，人民銀行希望通過國庫現金回收外匯占款，不主張深化國庫現金管理。財政部門與人民銀行面臨著國庫現金管理權爭奪的問題，如果不修訂《預算法》，顯然難以根本解決巨額國庫現金管理效率問題。

央行與財政部權力和利益之爭

一部修正案背后體現了國庫管理背后的央行與財政部之間的利益之爭。

2001年3月，財政部與央行總行聯合頒布實施《財政國庫管理制度改革試點方案》，拉開了中國國庫體制改革的序幕。這份甚少受到學界關注的綱領性文件提出引入“國庫單一賬戶、集中收付”的目標模式，以全面替代計劃經濟時代采納的蘇聯式的國庫體制模式。

采納新型國庫體制模式后，這些高度分散的裁量權中的兩個核心成分——現金和銀行賬戶管理——主要被集中到財政部門，但相關職責由財政國庫與央行國庫共同承擔。此局面一直延續至今。

而國庫現金管理難題凸顯《預算法》改革的必要性，因此才有了《預算法》修正案草案。從《預算法》修正案草案來看，促使財政專戶合法，迎合了財政部門的利益，財政部門可以借專戶之名將國庫現金轉入專戶管理實現收益。同時保留了國家金庫的做法也顯示人民銀行仍然擁有直接的金庫相關管理業務，否則人民銀行國庫局或將載入歷史。可見《預算法》修正案草案是人民銀行與財政部門的妥協結果。

但這種方式能否有效解決國庫現金管理問題？哪些資金應該進入專戶？哪些資金應該進入金庫？做實專戶就是掏空金庫，反之專戶成為擺設，財政部門與人民銀行的矛盾沒有根本解決。

同時，財政專戶分屬不同財政業務部門，未來財政業務部門內部可能出現資金管理權之爭，滋生非正式的管理方式，中國歷史上曾經出現財政周轉金的巨大風險問題，這與國庫單一賬戶體系的目標背道而馳。

更為重要的是，未來財政現金日常運作由誰管理？現在財政部是由一個處級部門承擔，這可能出現力不從心的局面。當前國庫現金2.8萬億元，相當于兩個中投公司，而中投公司是部級單位，如此對比其中問題不言而喻。

愈演愈烈的政府官員腐敗

盡管預算法案是財政部與央行妥協的結果，但是面對修正案中對“財政專戶”的合法化，并以“行政法規”“國庫庫款的支配權屬于財政部門”以及“按照財政部門的規定處置公款”等條款，為濫用財政專戶處置公款的行為預設了極低的準入門檻。

在《預算法》修正案之前，日益泛濫為部門（包括商業銀行）謀利的各類財政專戶就導致了政府現金余額的高度分散化。近年來，濫用這一巨大制度漏洞謀私的大小案件層出不窮。如2010年江蘇省財政廳副廳長張美芳受賄近億元就是一例。實際上，這種現象并不局限于在江蘇，而是全國各個地方或多或少都存在，不少財政局負責預算的領導就因此而淪為階下囚。

由于財政專戶金額數量巨大，因而成為商業銀行競相爭取的對象。這種未受監督的財政專戶制度在不少地方成為財政部門或者部門領導人輸送利益的小金庫。

而新的《預算法》修正案不僅沒有遏制這一狀況，反而將“財政專戶”合法化。現在國庫又重新回到了現金余額分散化這一“改革前狀態”；所不同的是“賬戶主人”變了：改革前，在商業銀行開戶處置和存放公款的是數目龐大的預算單位，現在搖身一變為財政部門一家了。

《預算法》修正案最終通過結果將會怎樣？很簡單：國庫體制改革出現全面倒退。

在過去央行經理國庫之時，據央行不完全統計，2006年至2010年，各級國庫堵住違規業務114萬筆，涉及金額4441億元。而如果預算法案一旦通過，財政部和各級財政部門很可能會毫無顧忌的把巨額財政存款通過利息競價存放在各商業銀行中。這不僅使納稅人的錢存放和使用無法監督，難以審計和制衡困難，為各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間，而且會促使各級財政部門用納稅人的錢去賺錢，從商業銀行賺取“高利息”，甚至去拿“回扣”，因而產生巨大的部門利益。

更為重要的，把國庫的錢存在商業銀行，會改變廣義貨幣定義，擾亂政府財政政策和貨幣政策的目標與協調機制，從而給宏觀經濟運行帶來一系列不可估量的影響。

這樣，以前無法遏制的政府官員腐敗尋租問題將會更難制約和監督，一個管理納稅人“錢袋子”的“會計功能”和“出納功能”，一個收稅和花錢不受任何監督和實質性制約的“超級財政部”將會誕生。

更大的麻煩還在于：沒人知道究竟有多少財政專戶、開設在哪些商業銀行、這些賬戶的資金流動和余額情況如何、這些賬戶帶來的種種利益究竟是如何分配的。令人不能理解的是：《預算法》二審稿竟然沒有要求國庫賬戶的資金流動和余額須向人大和政府報告。

現在國庫到底是誰的國庫？央行的？財政部的？還是官員的？

張鳳杰根據FT中文網、財新網綜合編譯。