門頭溝“治水”啟示

此次經(jīng)受住強降雨考驗，“零傷亡”的“幸運”背后，除了區(qū)委政府領導在市氣象臺發(fā)布暴雨橙色預警之后，立即親臨一線部署應對之外，還在于門頭溝區(qū)治水實踐的未雨綢繆

7月21日的強降雨，讓北京遭遇了一場突襲而至的洪災，廣袤的山區(qū)幾無幸免，經(jīng)濟損失更以百億元計。

暴雨過后，秋坡村一夜成名——這個位于門頭溝永定鎮(zhèn)泥石流易發(fā)區(qū)的防汛險村，曾住著132戶、309人，就在大雨降下的一天前，完成了整體搬遷安置，無一人因暴雨傷亡。

“幸運”的秋坡村，是門頭溝成功應對強降雨的一個縮影。在“7·21”強降雨過程中，盡管門頭溝區(qū)平均降雨量達到188毫米，最大的永定地區(qū)為313毫米，但門頭溝區(qū)基礎設施運行基本正常，未發(fā)生垮壩、倒閘等險情，山區(qū)群眾1547戶3695人得到及時有效轉移，未發(fā)生人員死亡事故，門頭溝也因此成為在此次強降雨應對中惟一受到市政府表揚的區(qū)縣。

門頭溝區(qū)山區(qū)面積占全區(qū)的98.5％，是北京典型的采空區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，又處于永定河流域集中的狹長地帶，險村險戶較多，地質情況復雜，是北京市多年關注的防汛重點。此次經(jīng)受住強降雨考驗，“零傷亡”的“幸運”背后，除了區(qū)委政府領導在市氣象臺發(fā)布暴雨橙色預警之后，立即親臨一線部署應對之外，還在于門頭溝區(qū)治水實踐的未雨綢繆。

疏通“水”路

門頭溝流域眾多，永定河穿境而過，境內全長102公里，分為山峽段和城區(qū)段，山峽段最大支流為清水河28公里，城區(qū)段自北向南有城子溝、黑河溝、中門寺溝、馮村溝、西峰寺溝5條一級支溝，長度為3～10公里不等，是城區(qū)主要的防汛排洪溝。

大禹治水，宜疏不宜堵。“區(qū)政府提出水環(huán)境綜合治理以疏通水路為主，不僅要美化城市環(huán)境，還要為吸引社會投資打基礎，同步實現(xiàn)生態(tài)建設和溝域經(jīng)濟發(fā)展的雙贏格局。”門頭溝區(qū)農委主任王九中介紹說，近年來，門頭溝先后投入20多億元，建設“一湖十園五水聯(lián)動”的景觀體系，建成了門城湖，修建了30個公園，按照民生水務要求，治理了永定河以及5條排洪溝，投入10億元完成永定河、清水河的治理，在提高防汛能力同時改善了城市面貌，增強了投資吸引力。

“水環(huán)境的綜合治理為門頭溝有效應對此次強降雨發(fā)揮了重要作用。”門頭溝區(qū)水務局副局長王巍說，區(qū)政府提出要把永定河建成有水的河、生態(tài)的河、安全的河，在投入治水資金時特別強調“高標準、高質量”，這大大提高了門頭溝各條河道應對水災的能力。

王巍介紹說，2010年，門頭溝區(qū)委托北京市規(guī)劃院編制了《門頭溝新城防洪及河道治理專項規(guī)劃》及各條溝道專項規(guī)劃。在水環(huán)境治理中明確提出，將城區(qū)各條溝道的的防洪標準由原來的不足十年一遇提高到二十年一遇設計，五十年一遇校核。

“通俗點講就是，50年一遇的大雨不溢到馬路上不出槽，20年的沒事，這在北京基本上算是最高的標準，按照這個標準，5條排洪溝的主河道從原來的不足5米，全部拓寬到了10米，兩側還各建設了10米的綠化坡。”從事多年水利工作的王巍對記者稱，此前聽說也有區(qū)縣按這個標準設計過，但很少有區(qū)縣據(jù)此投入。

為落實建設標準，確保資金使用，門頭溝區(qū)成立了由區(qū)主要領導牽頭的永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設指揮部，加強對資金使用的統(tǒng)一領導。并建立了精細化管理模式，制定了招投標手冊、管理實用手冊、質量監(jiān)督手冊、廉政風險手冊等，規(guī)范項目建設管理程序，規(guī)避廉政風險，實現(xiàn)對項目全過程的管理。

同時，將溝道兩側的棚戶區(qū)全部拆除，進一步增加行洪斷面，提高泄洪能力。

7.21強降雨來襲，門頭溝區(qū)亦是北京市降雨最多的區(qū)縣之一。暴雨過后，為檢驗河道治理結果，北京市水利規(guī)劃設計研究院采用推理公式法、經(jīng)驗公式法及改進推理公式法估算，各條溝道洪峰流量均超過了20年一遇，并未受任何損害。

“只有這樣高標準、高質量的河道治理，才有了門頭溝區(qū)在抗洪救災中的突出表現(xiàn)。”北京市委書記郭金龍7月26日視察門頭溝時不時稱贊門頭溝在城市轉型發(fā)展的過程中，有效完善了基礎設施建設，解決了大問題。

很明顯，門頭溝的河道治理在自然面前經(jīng)受住了考驗。而這背后，其實也有賴于門頭溝探索建立的長效水環(huán)境管護機制。

據(jù)了解，在開展河道治理過程中，門頭溝區(qū)成立了河湖景觀管護中心，區(qū)財政配套管護資金每年2000萬元，確保河道治一處、管一處。“這些人員在不下雨時，負責水資源配置，正常的河道損耗修補，進入雨季便轉入防汛模式，負責河道巡視、搶險、物資儲備等，以保證河道安全。”王巍說。

“盡管在此次強降雨中取得了驕人成績，但對于門頭溝綜合水環(huán)境治理而言，這僅僅是個開始。”王巍表示，門頭溝的生態(tài)欠帳較多，但可喜的是，經(jīng)過近幾年的投入，已經(jīng)初步具備了很好的基礎條件，但要想徹底實現(xiàn)門頭溝的青山綠水、百里畫廊，仍需要大量的資金投入，希望借助此次強降雨引起各級政府的重視契機，爭取到更多的資金投入和社會各界的持續(xù)支持。

“事實上，防汛是一個體系建設，絕非一日之功。”王九中認為，綜合來看，門頭溝具備了成為北京水環(huán)境治理典型的條件，眼下，門頭溝通過對永定河、溝道小流域、防洪溝等開展綜合水環(huán)境治理，已經(jīng)初步形成了防洪減災的安全體系，生態(tài)水環(huán)境體系和水資源優(yōu)化配置體系。將來，只須再加以支持，門頭溝一定能為北京山區(qū)治水長效機制創(chuàng)造更鮮活經(jīng)驗。

王巍的介紹再次印證了這一觀點。據(jù)王巍介紹，近年來，門頭溝結合溝域經(jīng)濟發(fā)展，不斷提高標準從源頭治理水流域環(huán)境，對清水河、永定河周邊的點源污染，采取污水集中收集處理，使其達到再生水的標準，保護了水源地，減少了污染源;對河道周邊的土地進行綜合治理，種植經(jīng)濟林，開展節(jié)水灌溉，極大地改善了河體周邊的面源生態(tài);通過建設生態(tài)水環(huán)境濕地，對主河道進行修復，并積極清理河道周邊村莊的垃圾，拆除違章建筑等，以保證水源水質安全，也為水岸經(jīng)濟的發(fā)展打造了良好的基礎設施。同時，通過工程管線實現(xiàn)地表水、再生水、雨洪水、礦井水四個水源聯(lián)動，科學調度和利用水資源。

也正是這些措施的綜合運用，保證了門頭溝在此次強降雨中的從容應對。有一點可以佐證，當諸多區(qū)縣為如何排水愁眉不展之時，門頭溝區(qū)適時抓住強降雨機遇，開展了轄區(qū)流域、水庫蓄水工作，經(jīng)初步統(tǒng)計，全區(qū)6所中小水庫蓄水量超過2785.9萬立方米，蓄積礦井水超過4000萬立方米，為可持續(xù)發(fā)展積累了寶貴的水資源。

關注民生改善

長期以來，曾經(jīng)一度是北京重要能源基地的門頭溝，分布著大量的煤礦采空棚戶區(qū)，棚戶區(qū)內有平房住房8.5萬人，3.1萬戶，危舊房屋81萬平方米，防汛壓力極大。

得益于北京市促進西部地區(qū)轉型發(fā)展的要求，門頭溝能源基地的定位開始調整，改善生態(tài)環(huán)境放在了工作的首位。近年來，在市政府的統(tǒng)一部署下，門頭溝陸續(xù)關閉了270個煤礦和300多個非煤礦山，依據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)定位要求，大力發(fā)展旅游文化休閑產業(yè)，逐步確立了生態(tài)低碳的全新經(jīng)濟增長方式，并累計投入26.2億元，完成京津風沙源、農業(yè)綜合開發(fā)等項目490平方公里，修復治理廢棄礦山及砂坑1.5萬畝，被確定為國家生態(tài)示范區(qū)和生態(tài)修復科技綜合示范基地，地區(qū)森林覆蓋率達到37.3%，林木綠化率達到58.8%；城市綠化覆蓋率達到40.86%，綠地率達到35.23%，城市人均公共綠地面積達到30平方米，超過全市平均水平。

大規(guī)模的植樹造林、生態(tài)修復、綠化美化在改善地區(qū)環(huán)境的同時，也使山區(qū)應對泥石流及山體滑坡能力全面加強。

在環(huán)境逐步改善的同時，市委市政府注重改善民生，適時作出了采空棚戶區(qū)改造的決策，這也極大減輕了門頭溝城區(qū)的防洪壓力。

采空棚戶區(qū)平房密集、低矮破舊、年久失修，集中了門關溝城區(qū)近三分之一的人口，是歷年來防汛隱患的危重區(qū)域。

自2009年年底開始，總安置建筑規(guī)模300萬平方米的采空棚戶區(qū)改造工程開始全面實施。目前已實現(xiàn)開復工200萬平方米、竣工100萬平方米的目標，2091套安置房實現(xiàn)入住，到今年年底將實現(xiàn)完工233萬平米、入住8000戶的目標。

在此基礎上，市政府又批準了門頭溝新棚改100萬平米安置房建設，目前已經(jīng)啟動2個地塊拆遷，計劃今年10月底前開工。

采空棚戶區(qū)的拆遷改造為城區(qū)高標準的基礎設施配套創(chuàng)造了條件，門頭溝區(qū)大力實施了城區(qū)22條市政道路基礎設施建設，高標準建設管網(wǎng)設施，完成重點地段積水治理工程，確保排水暢通。

隨著棚改工作的推進，門頭溝區(qū)及時完成了近萬戶平房房屋征收，對房屋受損情況嚴重的棚戶區(qū)住戶提前安排上樓。

“可以說，采空棚戶區(qū)改造為我們做好這次強降雨抗擊工作奠定了堅實的基礎，如果沒有棚戶區(qū)改造，可能房屋倒塌會更多，也可能會出現(xiàn)傷亡事故。”王九中說。

暢通“財”路

“能不能做好水務工作取決于資金瓶頸是否能夠得到解決。”王巍說，近幾年門頭溝僅水環(huán)境治理的資金就達20多億元，如果加上周圍村莊的拆遷，資金達上百億元，僅去年一年門頭溝的固定資產投資就達到了300多億元，其中大部分與村莊搬遷整治、環(huán)境治理有關，為各個項目建設“找錢”曾經(jīng)一度是區(qū)委政府領導的工作重點。

“門頭溝克服等靠要的思想，在外部宏觀經(jīng)濟總體形勢不利的情況下，多措并舉，創(chuàng)新投資渠道，較好的解決了制約發(fā)展的資金瓶頸問題。”王巍言語中充滿自豪，門頭溝區(qū)級財政收入并不高，我們是小財政興辦大水利。“近兩年，全市水務工作會都在門頭溝召開，今年強降雨之后，北京中小河道治理專項會也在門頭溝召開，一個很重要的原因就是學習門頭溝在市里資金不足的情況下，千方百計籌措資金的做法和力度。”

據(jù)介紹，近兩年，門頭溝一方面貫徹落實中央一號文件和北京市關于推進水務發(fā)展改革的若干意見精神和要求，以每年不低于20%的速度逐年遞增水務建設資金，確保區(qū)財政水務建設資金落實到位。

另一方面積極創(chuàng)新引資模式，采用多種方式籌集社會資金約5億元，緩解了資金壓力。其中，采用BT模式由企業(yè)先行投資實施了馮村溝上游和黑河溝水環(huán)境治理工程;采取經(jīng)營城市的方式融資，通過出讓冠名權、廣告經(jīng)營權、拍賣引進等方式，籌集城市建設資金，在中門寺溝水環(huán)境治理中吸引企業(yè)資金3000多萬元；通過TOT方式由企業(yè)出資5600萬元購買區(qū)再生水廠經(jīng)營權，解決了資金、技術及管理問題。

此外，還借力城市發(fā)展保障資金投入。借助棚戶區(qū)改造和S1線、長安街西延等重大項目的實施，加大土地收儲力度，加快土地上市步伐，爭取更多土地出讓收益。

“河道治理是一項純粹的民生工程，對社會資本來說，沒有任何直接的收益可言，門頭溝能夠為此引入社會資本5億多元，已經(jīng)非常了不起。”王巍說。

河道治理屬于公益事業(yè)，融資確實存有難度，但山區(qū)政府防汛減災重要手段之一的險村搬遷，卻是吸引社會資本投入的重要途徑。

秋坡村就是最好的典型，由于該村居民居住分散，每逢泥石流災害都有部分民房難以幸免，但實際上，根據(jù)地質條件，通過規(guī)劃手段，對周圍山體實施工程除險后，該村適宜建設的區(qū)域不僅可以規(guī)避自然災害，還可以用于旅游開發(fā)，投資2億元資金支持秋坡村搬遷的隆泰集團就是看中了這一點，計劃利用該村發(fā)展高端旅游項目。

“工程除險是山區(qū)搬遷的重要措施之一，有些險情特別嚴重的山區(qū)村，政府投入很大資金也無法除險，綜合投入產出效益之后，最好的辦法就是全部搬遷，但這是極少數(shù)，大多數(shù)山區(qū)險村，通過工程除險措施完全有條件用于旅游開發(fā)，要對這些村實施搬遷，政府只需政策引導，完全可以借助社會資本的力量去完成。”王九中說。

據(jù)門頭溝區(qū)農委計算，目前，要對門頭溝的現(xiàn)有險村實施工程除險，最少需要5個億，要是實施險村搬遷，一個村的資金投入就達幾億元。經(jīng)初步調查之后，門頭溝確定78個村需要搬遷或改造，其中70%左右可以通過引入社會資本方式，實施工程除險和整體搬遷，并結合資源優(yōu)勢進行二次開發(fā)。

一方面村莊有災害隱患，需要搬遷或者治理，政府沒有錢，另一方面投資商有錢，愿意協(xié)助政府對險村進行搬遷，并通過工程除險進行二次開發(fā)，在需求之下，兩者很自然地能走在一起。

“旅游景點與居民區(qū)相比，更便于政府進行災害管理，比如預報有天氣災害時，可以提前給旅游景點發(fā)預警，景點可以提前做好預防，對景區(qū)暫時關閉，即便是遭遇特大災害，最多對房屋有所損害，卻不會危急游人生命，但對于村莊，這顯然難以實現(xiàn)。”王巍說。

其實，政府任何一項政策措施的實施，都有條件為社會資本進入創(chuàng)造條件，即便社會資本參與的門頭溝水環(huán)境治理，被大多數(shù)人認為是純公益性的投入，但表面看來沒有任何收益的投資，卻可以讓企業(yè)其他的投資項目因城市品質提升而迅速升值。

而倘若對險村完成災害治理的基礎上推進其旅游開發(fā)，不僅有助于解決險村的長期完全隱患，改善群眾居住條件，還可形成區(qū)域新的經(jīng)濟增長點。當然，這一創(chuàng)新實踐，不僅適用于門頭溝，也同樣適用于北京其他山區(qū)。