首都未來五年發展若干重點問題的調研思考

市第十一次黨代會剛剛閉幕，在新一屆市委的領導下，首都經濟社會發展即將開啟新的宏偉篇章。未來五年，北京市人均GDP將從1萬多美元向2萬美元邁進，首都科學發展的各項任務非常艱巨。為了貫徹落實好市第十一次黨代會精神，近期我們重點圍繞首都發展新階段涌現的新現象、新需求，開展了一系列調研思考，在此基礎上提出一些工作建議。

一、以創新突破發展瓶頸，保持首都經濟平穩增長

當前，首都正處于加速轉型升級的關鍵時期。城市發展的一般規律表明，經濟轉型必然伴隨增速放緩。紐約、倫敦等世界城市在上世紀70年代都經歷過轉型的低速增長，德國漢堡在40年前由傳統制造業向現代服務業轉型，經濟增長率一度下滑到-0.5%。根據對影響經濟潛在增長率的勞動力投入、資本投入、全要素生產率等方面進行分析，北京市未來五年經濟增長的潛在增長率在8%左右。從外部宏觀經濟環境看，國際金融危機的影響短期難以消除，需要做好3-5年持久戰的準備。因此，在保持了30多年的高速增長之后，首都經濟無論從內在增長需求，還是外部發展環境來看，輕而易舉實現較快增長的條件不復存在。

但發展是硬道理，是第一要務，是解決所有問題的基礎和關鍵。保持一定的經濟增長速度，是實現首都平穩轉型的現實需要。首都經濟又好又快發展的關鍵在于創新勢能的發揮。縱觀世界城市發展史，創新在城市轉型發展中發揮了重要的支撐作用。美國波士頓曾是制造業中心城市，后來因為成本提升、制造業外遷，城市經歷了長達半個多世紀的低迷，但是該市始終沒有放棄自身的教育、科技優勢，終于在本世紀初憑借哈佛大學和麻省理工學院的創新力使波士頓成為最具活力的高科技產業城市。對于北京這座經濟轉型發展中的城市來說，也是如此，面對國際金融危機影響和自身轉型升級的雙重壓力，唯有加強創新，才能強化首都的功能定位，牢牢占據發展的制高點，借助全國乃至全世界的優質資源，不斷提升整個城市的發展和運行效率。

當前，在建設具有全球有影響力的創新中心目標背景下，從科技創新到科技創新、文化創新雙輪驅動，首都創新發展已經實現重大跨越，體制機制框架初步形成，特別是中關村“1+6”先行先試政策的實施為創新活力的培育奠定了堅實基礎。對于首都來說，創新資源整合是必須長抓不懈的重要任務，整合的過程實際上就是推動創新成果產業化落地的過程。1、央源優勢需要大力發揮。從全市研發經費投入結構看，政府投入中中央和地方的比例為15：1，主要是中央在京單位在投；從專利申請量看，中央科研院所和企業的專利數量占比較高。央企特別是軍工企業掌握著大量的先進技術和產品，比如生物醫藥試劑、電子信息技術等，通過加強軍地合作，推動相關技術產品的民用化、產業化，能夠推動形成相關產業發展的絕對競爭優勢。因此，在開展與央企戰略合作、簽訂戰略協議時，應把先進技術產品產業化項目優先落地北京作為合作的重要內容。2、政策服務需要加強整合。由于目前北京缺乏專業的科技企業服務機構，服務政策、資金分散在各個職能部門，缺乏有效集成。在與中關村科技企業的調研座談中，企業普遍反映在支持政策信息的及時了解上存在困難，通過一個部門或單位，企業無法了解全部的優惠政策，這既影響到政府政策的落實，也影響到企業繼續創新。建議加強政策服務集成，在政務服務中心設立創新政策咨詢服務窗口，提高政策信息獲取的便捷度。3、資金使用需要加強引導。在政府創新支持資金的使用上，可以考慮借鑒歐盟創新券制度，即政府向符合條件的中小企業發放創新券，企業用創新券向高校科研院所的研發人員購買科研服務，而科研服務人員則可持創新券到政府財政部門兌現，此舉既降低了中小企業與科研機構的合作門檻，又確保了企業對政府創新資金的專款專用。4、創新新銳需要關注扶持。近年來，以創新工場、車庫咖啡為代表的一批新型“天使基金+孵化器”業態在中關村產生，引起海內外的高度關注。通過走訪座談，我們深切感受到了這些新銳的創新激情，他們在起步階段最需要政府的資金和政策支持，關鍵時候拉一把能幫助他們省去很多的前期積累時間。建議在中關村的一些區域，如海淀圖書城地塊，探索采取政府收購沿街店面、低價出租給孵化器使用的方式，打造“天使創新一條街”，既促進中關村創新資源進一步聚集，又豐富了首都創新文化。

二、進一步完善產業發展思路，加快首都經濟結構調整

在“優化一產、做強二產、做大三產”的產業發展思路基礎上，進一步深化完善，挖掘符合城市功能特點的產業，提升首都經濟發展的核心競爭力。

(一)大力發展高端制造業

二產發展的關鍵問題，不在于要不要發展，而是要發展什么。國際金融危機以來，美歐國家都在反思經濟發展過早“去工業化”問題，大力發展實體經濟，通過高端制造業的發展尤其是創新型工業發展，進一步提高生產效率、提升發展活力。在過去十年里，美國制造業產值增長了51%，而用工量卻大幅度下降28%，制造業的勞動生產率大幅提升，涌現了一批像蘋果、微軟那樣的高尖端制造業。

高端制造業對城市創新發展支撐作用明顯。根據美國專利商標局的數據，從事生產率最高的服務業的大企業獲得的專利很少，美國服務業中獲得專利最多的企業塔吉特（Target）1976-2008年共獲得441項專利，而IBM同期獲得了4.9萬項專利，通用電氣公司（GE）得到了2.7萬項，英特爾公司得到的專利也有1.6萬項。而且高端制造業使用的土地并不比服務業多，技術工人占工人總數的比重也很高，勞動密集程度跟很多服務行業相比反而更低，先進的控制污染的技術使之污染程度極小。在內外需不振的形勢下，北京市的一些醫藥生產企業，比如，亦莊開發區的利德曼公司，營業收入和利潤仍然保持30%以上的高增長，充分說明了高端制造業的發展活力。

結合首都特點，在創新型工業發展上應該突出以下幾點：

1、輕。指的是輕型化，按照制造業服務化的要求，讓重工業變“輕”。發揮首都研發服務業、信息服務業優勢，主動培育掌握核心技術的“小、精、尖”特色工業企業，推動形成優勢產業鏈條。這在國外有很多成功的范例。比如，美國一家中小企業在水平井技術實現突破，帶領美國完成頁巖氣的能源革命，頁巖氣足夠美國用200年，中石油、中海油現在都要求助于美國的中小科技型企業。

2、智。就是要發展智慧工業，通過高端制造業的發展尤其是創新型工業發展，進一步提高生產效率、提升發展活力。當前，北京亟需推動工業向智慧產業轉型，從傳統工業時代的發展思維中解放出來，力推進信息化與工業化深度融合，加快推動制造模式向數字化、網絡化、智能化方向轉變，努力搶占智慧時代的制高點。

3、高。就是附加值高。實現高附加值的關鍵是將知識、服務等要素嵌入工業品中，走制造業服務化的道路。以蘋果手機為例，直到現在，最賺錢的芯片仍然是美國自己生產的，藉此攫取了產品的絕大部分利潤。北京今后要發揮科技研發服務的優勢，鼓勵企業雙自主產品和技術的開發，通過政府采購首臺套產品等鼓勵政策，支持占據產業鏈高端環節的工業產品的生產和推廣。

4、微。就是重視中小工業企業發展。國內外經驗表明，中小企業永遠都是創新型工業的主力軍。比如，東京制造業中百人以上企業僅占總數的1.4%，70%多的企業都在10人以下。多年來的重化工業思維往往使人認為只有大體量項目才是現代制造業，而忽視中小制造業發展。現在需要轉變觀念，在扶植“小巨人”工業企業上下功夫。

（二）提升服務業發展質量和水平

服務經濟是首都經濟的主要特征，服務業總量位居全國第一，成為首都經濟發展重要支柱。當前服務業發展的重點是以北京服務為引領，鞏固擴大現有規模的同時，進一步優化內部結構，提升發展質量。

1、加強生產性服務業的品牌塑造。堅持“優勢領域升級、新興領域培育、服務品牌打造”的發展路徑，著力提升金融服務、信息服務、科技服務、商務服務、流通服務等生產性服務業五大優勢行業規模與質量效益，增強行業國內國際競爭力。發展壯大一批龍頭企業，打造知名企業品牌，形成強化行業競爭力的有效支撐。

2、大力發展新興服務業。按照服務業的發展規律，大城市服務業的支柱產業工業化前是商貿流通產業和個人手工業，工業化時期是生產性服務業，后工業化時期是都市人文休閑產業。隨著北京市城市發展和消費結構的升級，養老、醫療、教育培訓等新興服務業需求將逐步釋放，建議在新城及郊區縣建設一批高質量的醫療、教育機構和相關企業，既能夠促進新城及郊區縣發展、緩解中心城區承載壓力，又能夠補充城市的服務功能。

3、發揮重大活動對服務業發展的促進作用。總結奧運會等重大活動的行業資源集成經驗，依托首都體育文化賽事活動、國際性重大展會等各類重大活動密集優勢，發揮重大活動對各類產品、服務需求集成的市場平臺作用，提升服務行業及企業的集成服務水平。重點打造“北京服交會”品牌，發展壯大北京服務貿易市場。

4、加強重點企業的服務工作。從占本市服務業增加值80%以上的七大產業門類收入前十名的單位分析，70家企業中，央企45家占64.2%，外企11家占15.7%，地方企業8家占11.5%，民企6家占8.6%。也就是說央企加外企總共占了八成，這說明市政府可采取的調控手段有限，只能是以服務為主。建議按照符合首都功能定位的產業目錄，提升改進企業服務，有選擇地引進新項目落地。可充分發揮各委辦局經濟管理和對口服務的職能作用，落實部門責任，與這些重點行業、重點企業建立聯系，摸企業需求、做動態監測、建預警機制，一旦出現符合功能定位的新增落地需求，要做出靈敏反應，采取有針對性的服務措施。

三、著眼宜居城市建設，投入更多精力解決中心城區發展難題

當前，在中心城區集聚效應作用下，特大城市固有的矛盾和單中心的城市格局帶來的影響，使交通、人口、空氣污染等問題成為社會關注的焦點，成為影響城市形象的關鍵問題，需要把中心城區和郊區統籌起來考慮，把工作精力階段性地轉移到中心城區難題的解決上來，投入到宜居城市建設中去。

（一）以城市副中心建設為契機加快中心城功能疏解

在堅持既有的中心城功能提升優化的政策措施的基礎上，當務之急是打通中心城區功能疏解到通州國際新城等城市副中心的政策路徑，在土地利用、建設規劃、項目審批、人才引進等方面，形成推動中心城功能向新城疏解的政策激勵機制，盡快形成多中心發展格局。

1、制定全方位的疏解鼓勵政策。出臺促進功能疏解的利益補償、示范激勵和搬遷置換激勵政策，使中心城疏解獲得持續源動力。對中心城的中央及市屬單位外遷新城給予土地優惠供應；將新城住房建設與中心城疏解的企事業單位掛鉤、與產業和就業掛鉤、與拆遷安置掛鉤。

2、加快通州國際新城核心區的建設。建立土地、投資、基礎設施、重大產業項目和公共服務優先向通州國際新城傾斜的配置機制。通過土地供應、資金投入、職工住房等各方面的傾斜政策，引導國家級科研院所、央企總部、外企總部等向通州新城發展布局，鼓勵有影響力的學校和醫院整建制外遷通州新城。

3、建立中心城和通州國際新城的功能疏解對接機制。探索中心城和通州國際新城稅收分成，調動各方積極性。對于由中心城整體搬遷到新城的重點利稅企業，由市政府統籌協調，中心城和通州國際新城在一定年限內實現搬遷企業的稅收共享，中心城稅收分成比例逐年降低。

（二）以服務管理創新為手段推進中心城區人口疏解

人口問題是人口資源環境矛盾的核心和關鍵。目前，城六區1000多平方公里集中了全市60%的常住人口。人口密度過大、分布不均是導致許多城市發展難題的重要原因。解決這一問題，要對現有的服務管理進行突破創新。1、推動中心城區公共服務要素向新城轉移。在調研走訪中，群眾普遍反映新城教育、醫療條件不如中心城是導致出現“居住在郊區、生活在城區”現象的主要原因。因此，必須通過不斷提升新城公共服務水平來吸引中心城區人口向郊區疏解。2、探索建立中心城和新城住房置換服務平臺。給予住房置換相應的稅費減免，鼓勵和引導市民在單位附近就近居住、就近生活，完善配套政策。3、在遠郊區縣推行居住證入戶。依托即將推出的居住證，強化服務功能，申請人員在達到既定的積分后可申請進京戶口指標，符合規定的外來人口與戶籍人口享有統一社保、義務教育、醫療等平等的公共服務。

（三）以提升通行效率為重點加快治理中心城交通擁堵

隨著近年來對城市軌道交通、快速路、主干路、高速公路和中心城道路微循環改造建設的高度重視和大量投資，城市路網得到了進一步完善，公共交通體系也得到了進一步的優化，在設施承載能力的短板被逐步彌補之后，如何提升城市通行效率，成為緩解中心城交通擁堵問題的關鍵。1、提高公共交通吸引力。著眼提高公共交通的便利性，做好軌道交通和路面交通的無縫接駁，加快公交專用道施劃進度并連續成網。2、減少教育和就醫交通流。根據調查，上學接送和看病就醫的交通流是導致中心城區交通擁堵的主要原因之一。建議在校車安全工程的基礎上，科學規劃、開設若干中小學生公交專線，聯通學校和大型社區，減少家長接送導致的交通擁堵。從北京的醫院特點出發，推進幾個大醫院在郊區辦新院區，新編制、老專家資源以及職稱評定等往新院區傾斜。3、推動智能交通體系建設。建立覆蓋全市車輛的動態交通信息服務系統，通過車載導航、移動信息終端實現全市交通的智能化調度，在全市路網層面綜合協調運轉和信息發布，研究實施中心城擁堵收費，提高交通設施服務水平和運輸效率。4、調控小汽車的無序使用。向現有的存量要效率，用價格杠桿進一步提高中心城區和擁堵時段小汽車的使用成本，形成小汽車使用收費補貼公共交通的良性循環機制。

四、堅持管理重心下移，持續提高城市服務管理精細化水平

加強城市精細化管理是做好首都“四個服務”的基本要求，也是樹立首都良好形象、提升城市軟實力的重要體現。在人均GDP跨越1萬美元后，市民對城市宜居程度的要求迅速上升，城市服務管理是重大的民生工程、民心工程，是對執政能力的重要考驗，需要提高到戰略的高度予以重視。同時，城市服務管理也是一個綜合系統工程，需要全局著眼、局部著手、整合資源、統籌推進。

（一）大力推廣網格化管理

網格化是實現精細化管理的有效方式。從試點情況看，各區縣標準不統一、模式不統一、平臺不統一，遠期成本可能較大，而且也不利于全市實現無縫管理。在市級層面建議做到“三定”：1、定標準。統一細化信息采集標準，明確管理員該收集什么信息，從確立基本公共服務入手，統一標準。統一辦理流程，逐步明確網格發現問題、報告問題、解決問題的職能。2、定模式。著眼于全市精細化管理的大局，從城市可持續發展高度出發，建立并完善有利于社會管理、城市管理、社會服務、城市運行等多平臺整合的服務模式。3、定平臺。從市級層面研究開發統一的網格化服務管理平臺，逐步將區縣信息納入整合。把沒有試點的區縣，直接接入市級平臺。

（二）加大服務管理資源整合力度

1、推動基層管理力量整合。城市精細化管理關鍵在基層，難點在條塊力量的整合。目前，各“條”的協管員在基層工資標準、工作內容差異很大，基層社區或網格又無法實施整合，需要在市級層面加大改革力度。建議在街道層面整合各類基層力量。逐步將各類協管員劃歸街道統一管理，相應經費從部門劃撥到區縣的街道，由街道統籌使用基層管理力量。2、推動市民服務熱線整合。將市里現有的各類公共服務平臺電話，比如12358、12333、12345、96156等進行整合，統一形成市民服務熱線，豐富擴展服務功能。3、推動人口信息網絡整合。依托即將推出的居住證，強化服務功能，預留居住證將來成為人口服務管理基礎證件的功能，采取以服務換信息的形式，把戶籍人口和外籍人口信息納入，實現實有人口卡和信息平臺統一。

（三）發揮市民城市管理主體作用

在奧運籌辦過程中，我們積累了許多調動群眾積極性、全民參與城市管理的好經驗好做法。建議在繼承發揚奧運經驗的基礎上，搭建更多平臺、創造更多的機會使廣大群眾參與到城市管理中來。1、堅持寓管理于服務之中。進一步優化城市管理理念，積極履行城市政府職責，提高服務意識，依靠提供優質服務完成管理任務，加強與管理對象溝通交流，用服務換理解，減少城市管理對抗和矛盾，樹立新型城市管理形象。2、積極開展城市文明創建活動。積極搭建公眾平臺，完善志愿者動員組織機制，在排隊日等公益節日基礎上，創新設計出文明停車、文明行駛、環保衛士等一些有利于市民參與城市管理的公益性活動，推動全市進一步形成講文明、重禮儀的良好風尚。3、加大社區鄰里中心建設推廣力度。社區是社會的基本單元。鄰里中心是集基本公共服務和非基本公共服務的新型社區商業和公共服務業綜合體，能夠改變目前分散的公共服務和商業業態，形成集中布局。建議通過推廣鄰里中心建設，提高社區生活便利化、品牌化、規范化，促進社區居民的和諧共享。

五、牢牢把握社會主義市場經濟的改革方向，加強體制機制創新

改革是進一步釋放首都經濟發展活力的關鍵。只有把市場的作用充分發揮出來，真正實現讓利于民，調動民間資本的積極性，首都社會主義市場經濟的發展才會更加健康、可持續。

1、加快民間投資發展步伐。進一步完善促進民間投資的相關財稅、價格、土地等配套政策。由各相關部門列出一批民間投資能夠參與建設的項目清單。積極開展試點項目建設。在軌道新建線路中引入社會投資人；推動部分保障房建設項目由社會投資人投資持有；加快推進醫療養老若干領域引入社會投資的試點項目。支持社會力量參與本市重點鎮建設，推動污水處理、集中供熱、垃圾處理等經營性公共服務設施由民間投資“打捆”建設運營。

2、用改革盤活國有資產。在文化領域，推進文化國有資產改革，盤活市屬國有文化資產，吸引民營文化企業參與國有文化企業改制重組。在交通領域，抓住國家支持地方融資平臺建設的機遇，推進地鐵、公交、基礎設施等相關國有企業整合重組，提高國有資本投資效益和對資金的調度掌控能力。發揮北京產權交易所平臺功能，支持民間資本參與國有股權交易。

3、加大政府服務外包力度。嚴格區分基本公共服務與非基本公共服務，把不應該由政府管的、政府管不好的公共服務轉包給社會組織。比如，廣東省制定了政府向社會組織轉移職能目錄，并要求各地市參照省的做法，建立本地政府職能轉移和購買服務的制度。此外，廣東省還將成立第三方咨詢機構，作為社會組織承接政府職能轉移和購買服務的咨詢服務平臺。這種措施既能為社會組織發展提供市場，又能進一步增強北京市服務外包行業的服務能力。

六、舉全市之力，筑牢首都安全穩定的各道防線

安全穩定永遠是首都的第一責任。北京仍處于城市建設的高峰期，2011年全市各類工程建設在施面積1.8億平方米。全市有1萬多公里的下水道，1.6萬公里的自來水管線，1.3萬公里的天然氣管線，城市運行的脆弱性越來越突出，安全及應急管理壓力越來越大。同時，社會服務供求矛盾出現新的變化，人民生活開始由“生存型”向“發展型、享受型”轉變，對安全穩定提出更高要求。

1、推動安全生產監管職能重心轉移。在城市廠礦企業逐步減少，服務業規模日益擴張的形勢下，適應城市發展特點，加強安全生產相關部門職能整合，推動安全生產監督由傳統意義的企業生產監管向城市運行安全監管轉變。同時，可及時把城市運行中一些新出現的生產經營方式納入安全生產監管體系，并采取有針對性的監管方式。

2、在全市建立安全生產分級分類自查自報機制。完善隱患排查治理機制和政策保障制度，把常態排查和集中檢查緊密結合起來，推廣順義區安全生產分級分類自查自報機制，提高企業和基層單位隱患排查的自覺性和主動性，提高市與區縣對安全隱患信息的掌握能力。持續嚴厲打擊違法建設和非法經營，落實屬地責任，實施臺帳管理，摸清違法建設規模分布情況，制訂年度拆除計劃，逐步減少存量，堅決堵住增量。

3、提高對突發事件的掌控能力。重點推進市、區縣、街道三級聯動綜合信息平臺建設，提高應急反應協調能力。創新安全生產宣傳教育方式，提高群眾維護安全穩定的意識，重點增強應對危險突發事件的自我保護能力。

4、提高群眾維護安全穩定的自覺性。創新安全生產宣傳教育方式，精心策劃安全生產月活動，讓更多的群眾參與到安全生產中來，豐富安全生產和自我保護知識。發揮基層群眾的群防群治作用，及時分析社會上的不穩定因素，把矛盾解決在萌芽狀態。

（作者：北京市發展和改革委員會研究室主任）