地方版“四萬億”的風(fēng)險與治理

對于地方版的“四萬億”投資熱潮，現(xiàn)在市場所擔(dān)心的是不是2008年中央政府的“四萬億”翻版？會不會給地方融資平臺帶來更大的隱患？

隨著中央政府穩(wěn)增長的一系列經(jīng)濟(jì)政策出臺，地方政府刺激投資計劃也陸續(xù)出臺。面對地方政府巨大的投資計劃，國內(nèi)媒體稱之為地方版的“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激政策。也就是說，地方政府新一輪的投資熱潮正在興起。比如，寧波、南京、長沙、貴州、江西等地區(qū)不僅先后公布一系列巨大的長期投資發(fā)展規(guī)劃，而且各地方投資動工更是方興未艾。如貴州計劃出臺達(dá)到3萬億的重點投資規(guī)劃，而長沙計劃投資規(guī)模達(dá)8300億，聽朋友說，江西贛南也有一個5年內(nèi)投資10000億的規(guī)劃等。

對于地方版的“四萬億”投資熱潮，現(xiàn)在市場所擔(dān)心的是不是2008年中央政府的“四萬億”翻版？如果是這樣，那么這種地方的投資熱潮會給未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶多少后遺癥？如果不是，這種地方版的“四萬億”的內(nèi)在含義又是什么？它對未來中國經(jīng)濟(jì)增長又意味著什么？還有，地方政府如此巨大的投資，錢從哪里來？通過什么樣方式來融資？是證券市場還是銀行？或還有其他更多的渠道？其投資效益會如何？這樣巨大的投資什么時候才可收回？會不會給地方融資平臺帶來更大的隱患？

地方刺激計劃是否必要？

首先我們來看看地方版“四萬億”有無必要。對此我們先來思考幾個個問題。

一個是今年上半年國內(nèi)GDP增長7.8%，但是83%以上的省市增長在9.5%以上，一半以上的省市增長在11%以上。只有4個省市經(jīng)濟(jì)增長低于8%，把全國的GDP增長拉下來了。這說明當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)存在嚴(yán)重的不平衡。即經(jīng)濟(jì)增長的不平衡及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。廣東等4省市的GDP總量占的比重過高，一旦他們經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上會全面影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長。同時，全國絕大多數(shù)省市經(jīng)濟(jì)仍然處快速增長的軌道上。如果中央政府看到四個省市的GDP增長沒有達(dá)到8%就立即推出刺激政策，是沒有看到問題的實質(zhì)所在。

二是從2010年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，北京、上海、浙江及廣東，這四個省市的GDP總量10萬億以上，占當(dāng)年全國GDP的25%。也就是說，如果這些省市的GDP下降，對全國的經(jīng)濟(jì)增長會有很大影響。但是問題的另一面也應(yīng)該看到，大多數(shù)省市經(jīng)濟(jì)的快速增長，不也說明中國經(jīng)濟(jì)增長有無限大的增長潛力嗎？比如，2010年全國GDP在9200億及以下省市11個省市（山西、吉林等）其GDP總量只有4.8萬億，與一個廣東少差不多（廣東4.6萬億）。但是這些省市的人口、自然條件、土地面積等資源要大于廣東10倍以上。如果這些省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平也達(dá)到廣東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，那么整個中國的經(jīng)濟(jì)增長會存在問題嗎？中國內(nèi)需又會有多大？

三是這些經(jīng)濟(jì)落后省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之所以會如此落后，最大的問題就是這些地方的基礎(chǔ)條件落后。公路、鐵路及城市基礎(chǔ)設(shè)施都是如此。今年年初，我曾到貴州的正安縣及桐梓縣，最近也到過江蘇的建湖市，三個地方的人口都在80萬左右，但是三地每年財政收入則有天壤之別。正安每年財政收入只有1.4億，桐梓縣有每年財政收入在4億元左右，而建湖每年財政收入則達(dá)到40億元。貴州兩個縣為鄰縣，差距為何如此大，就在于兩縣的交通條件差距很大，桐梓在交通樞紐，而正安縣是山區(qū)，高速公路都沒有通。人流、物流、信息流、資金流無法形成。而建湖則是全國重要的石油機(jī)械等產(chǎn)品基礎(chǔ)，是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。如果貴州兩個縣也達(dá)到建湖的水平，由此可見中國經(jīng)濟(jì)增長有多大潛力。

從上述分析可以看到，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)具有無限增長潛力，最為重要的是要把那些自然條件好，適合人居住的經(jīng)濟(jì)落后地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來。比如貴州、江西、湖南等南方及東北地區(qū)。當(dāng)然對于那些不適應(yīng)人居的地方，由于自然條件惡劣，政府投資最大，要想改變當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境并非易事，即使改變了一些，所能達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效果也是十分有限的。比如一些西北地區(qū)就是如此，政府不宜對這些地方有過大投資，而是要讓這些地方的居民逐漸向適宜居住的地區(qū)遷移。

也就是說，如果有條件，政府加大對那些經(jīng)濟(jì)落后，但又適合人居住地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，并沒有多少錯，也不是有多少大問題。這里有一個短期效益與長期增長的問題。如果中國政府加大對中部地區(qū)、西南地區(qū)及東北地區(qū)各種基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投資，那么這可為未來中國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長奠定基礎(chǔ)。可以說，這將是中國擴(kuò)大內(nèi)需一個重要發(fā)展方向。政府則不可小視這樣一個思路。

同時，我們也應(yīng)該看到，這次媒體所稱的地方版的“四萬億”，市場決不要把地方版的“四萬億”與2008年的“四萬億”同日而語。因為，2008年的“四萬億”不僅是中央財政項目的直接投入，而且最為重要的還在于以下兩個方面：一是中央政府以房地產(chǎn)作為宏觀工具，全面放開住房市場信貸政策及稅收政策，以此來推高GDP；二是銀行信貸利率急劇下降及實行過度優(yōu)惠的住房按揭利率，銀行信貸管制放開，讓整個國家的銀行信貸無限擴(kuò)張。2008－2012年6月僅是銀行信貸增長就達(dá)到近15萬億元，而整個社會融資達(dá)到了56萬多億元。

但是這次地方的“四萬億”可能與上一次的“四萬億”有本質(zhì)上的不同（不過，對此我不是不能有百分之百的信心，因為中央政府在表面上是堅決要遏制住房市場泡沫，要堅決打擊住房投機(jī)投資需求，但是就是相關(guān)的政策不出臺，所以對此信心不是太足，只能是看看）。第一，這次地方版的“四萬億”是在中央政府堅決遏制住房泡沫的情況下進(jìn)行，我想，這個“四萬億”沒有主觀上吹大房地產(chǎn)泡沫的政策條件。

第二，盡管今年的央行貨幣政策已經(jīng)有了放松的苗頭，但是并沒有如2008年那樣明目當(dāng)膽，而是采取隱喻的方式在擴(kuò)張。因此，當(dāng)前信貸擴(kuò)張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)會低于2008年。再加上最近的利率調(diào)控機(jī)制有所變化，商業(yè)銀行也開始覺得有控制風(fēng)險的要求，2009年那種商業(yè)銀行從量上信貸過度擴(kuò)張的情況可能不會出現(xiàn)。如果在信貸上有所收斂，那樣地方政府想借助于銀行信貸無限擴(kuò)張來吹大房地產(chǎn)泡沫是不容易。既然地方政府的投資擴(kuò)張不能再吹大房地產(chǎn)泡沫，那么地方政府及企業(yè)的投資流向會發(fā)生較大變化。

第三，這次地方版的“四萬億”主要發(fā)生地不是如以往那樣在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而是貴州和湖南等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。而且投資的重點是放在涉及民生、綜合交通體系、城市設(shè)施體系、新型城市化布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上。可以說，對于中國的中西地區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)之所以落后，很大原因就在于其基礎(chǔ)設(shè)施落后。如果政府能夠加大這些方面的投入，即使在短期內(nèi)不能達(dá)到理想的效果，但是從長期來看，則是為這些地方經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長奠定基礎(chǔ)。

風(fēng)險如何防范？

那么，當(dāng)前地方版的四萬億，其風(fēng)險在哪里？我們應(yīng)該如何來防范。現(xiàn)在市場擔(dān)心的是，在2008年的四萬億投資中，重點投向是中西部分地區(qū)，但中央政府直接轉(zhuǎn)移支付僅比四分之一強(qiáng)一些。這些地方政府早已是債務(wù)高筑，加上當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長緩慢、財政收入萎縮，老的債務(wù)都無法承擔(dān)。如果這些地方政府再來個地方版的四萬億投資擴(kuò)張，那么中國地方將面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險。比如，2011年貴州的財政收入僅1330億，而3萬億投資規(guī)劃相當(dāng)于財政收入22.6倍；同樣，2011年長沙市財政收入只有688億，而8300億投資相當(dāng)于其財政收入12.4倍。

也就是說，相對于中西地區(qū)來說，地方版的“四萬億”投資其資金從何而來？如果沒有好的融資渠道，那么這些投資規(guī)劃就無法實現(xiàn)；如果地方政府為了實現(xiàn)短期的業(yè)績而進(jìn)入非正規(guī)的融資渠道，不僅融資成本高，而且這些地方更是會面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險。前幾天，我到了一家民間融資機(jī)構(gòu)，他們提到，當(dāng)前國內(nèi)一些中西部地方政府融資需求非常大，一動手就要幾十億、上百億，而且利率都達(dá)到15%也沒有關(guān)系。這正如金融學(xué)書中經(jīng)常分析的那樣，對于那些高風(fēng)險的投資者來說，不在于融資成本高低，而在于融資可獲得性。在這種情況下，地方版“四萬億”風(fēng)險會進(jìn)一步增加。因此，對政府來說，如何來防范地方版的投資風(fēng)險也就顯得十分重要了。

可以說，在當(dāng)前的背景下，不僅地方二三線城市，特別是四線縣級城市投資熱潮，將成為一種趨勢。因為，一是本來通過投資來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)就是地方政府最為重要的工具，而今年又來個穩(wěn)增長政策，地方政府何不在這種穩(wěn)增長的經(jīng)濟(jì)刺激政策下順勢而為。這就使得國內(nèi)各地方掀起新一輪的投資熱潮勢不可擋了。特別是中央政府批出的投資項目一個連一個，更是把地方政府投資熱推向了一個新高潮。

二是十八大之前，各地政府官員任命與安排基本上都已到位。由于受到業(yè)績考核的約束，在這些地方政府官員到位之后，立即動用政策資源制定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展之規(guī)劃，以便為當(dāng)?shù)匚磥韼啄臧l(fā)展制造輿論空間，等到2013年中央政府部門官員到位，這就是地方政府大干快上的開始。可以說，政府官員的政治周期是這一輪地方投資熱的重要背景。

盡管中國地方政府官員的升遷并不完全取決于其業(yè)績考核，取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但從表面上的文章來看，這些業(yè)績對地方政府官員仍然是十分重要的。所以地方政府官員之間的業(yè)績競爭是不可避免。我曾到過江蘇的一個縣城，由于該地有一個市場項目做得又快又好，上面的領(lǐng)導(dǎo)一表揚，其他各縣的領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛到該地學(xué)習(xí)經(jīng)驗。可見，地方政府官員之間競爭也是十分激烈。地方政府投資熱還不僅在于官員之間的業(yè)績競爭，更重要的是這種巨大的投資熱也為地方政府官員尋租與設(shè)租創(chuàng)造了條件。我到過不少地方，為何都有一屆又一屆政府官員的巨大業(yè)績工程，其動因可能與此有關(guān)。

正是在種背景下，地方政府投資熱潮根本是無法阻擋的。他們不僅能夠以不同的方式制造當(dāng)?shù)馗鞣N巨大的投資項目，而且也能夠以不同的方式融到所需要的資金。當(dāng)前的國內(nèi)社會融資如此巨大（2008－2012年6月底達(dá)到56萬多億，政府僅是管住銀行資金是無法控制的），民間信貸市場這樣發(fā)達(dá)，很大程度上都是與這種地方政府過度投資熱有關(guān)。

面對地方政府這股巨大的投資潮，其擴(kuò)張越大，其風(fēng)險則越高，而且當(dāng)前這股地方政府投資熱是一種不可避免的趨勢。因此，我們不僅要關(guān)注這些投資投向哪里，也要對不同的地方性投資熱進(jìn)行不同區(qū)分，以此來降低面對的風(fēng)險。

對于后者，地方投資熱的風(fēng)險區(qū)域性會比較明顯。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方來說，由于這些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財政收入可能增長會快及穩(wěn)定，地方債務(wù)過高的風(fēng)險也就容易化解。而對于經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)來說，債務(wù)風(fēng)險就會比較高。特別是如果讓這些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方的政府進(jìn)入融資成本高的民間市場，其債務(wù)風(fēng)險更是會高。在這種情況下，如果中西部的巨大投資是大量地進(jìn)入鐵路、公路及城市基礎(chǔ)建設(shè)，或?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，那么中央政府就得制定綜合治理辦法。加大對地方政府轉(zhuǎn)移支付，用好的政策鼓勵金融機(jī)構(gòu)降低地方“四萬億”投資的融資成本等。如果中央政府在這些方面動腦筋出政策，對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增長及防范風(fēng)險是一箭雙雕。也就是說，中央要引導(dǎo)地方政府的四萬億投資熱流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或流向與國計民生更為重要的實體經(jīng)濟(jì)。

因此，對于當(dāng)前社會上討論十分激烈的地方版的“四萬億”投資，我們決不可簡單否定或肯定，而是要針對各省市不同的情況作不同的分析。我們既要看到地方政府為了業(yè)績及政府官員的尋租盲目擴(kuò)大投資的沖動，看到這種投資熱潮可能帶來的巨大的金融風(fēng)險及銀行風(fēng)險，同時也應(yīng)該看到這些重大的基礎(chǔ)設(shè)施投資將是中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新起點。特別是對于那些自然條件比較好，適宜人類居住但經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，中央政府要改變以往統(tǒng)一的由不同財政部門分擔(dān)投資的方式，而是要加大對這些地方的中央政府財政直接的轉(zhuǎn)移支付。比如貴州、江西等這樣的地區(qū)，其自然條件等資源都為經(jīng)濟(jì)快速提供基礎(chǔ)條件，如果中央政府能夠有意識或通過直接中央政府財政轉(zhuǎn)移支付幫助這些地方基礎(chǔ)建設(shè)，那么這些地方經(jīng)濟(jì)就可能出現(xiàn)一個快速發(fā)展期。

當(dāng)然，對于地方版的四萬億的投資熱潮，我們當(dāng)前最為注意的問題就是如何提高投資規(guī)劃的科學(xué)性，把重點放在投資的長期效應(yīng)上；要加強(qiáng)對這些投資建設(shè)的科學(xué)管理與監(jiān)督，盡量減少地方官員尋租設(shè)租的機(jī)會；要充分考慮到這種投資熱潮可能面臨的金融風(fēng)險，特別是不少地方政府為了加大當(dāng)?shù)氐男庞脭U(kuò)張，在正規(guī)渠道進(jìn)入困難的情況下可能進(jìn)入非正規(guī)渠道，比如高利率的信托資金。這不僅會加大當(dāng)?shù)卣谫Y成本，也可能是系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生埋下伏筆。

（作者單位：中國社科院金融所）