湛江市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施情況及存在問(wèn)題

摘 要：本文以湛江市為例，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和實(shí)施存在的問(wèn)題進(jìn)行了剖析，結(jié)合作者多年的工作實(shí)踐，對(duì)如何編制和實(shí)施好控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行了初步探索。

關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃

從1990年實(shí)施《城市規(guī)劃法》到2008年實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的近20年規(guī)劃實(shí)踐中，控制性詳細(xì)規(guī)劃（下稱控規(guī)）在城市建設(shè)和規(guī)劃管理中的地位和作用越來(lái)越顯著。與1990年實(shí)施的《城市規(guī)劃法》相對(duì)比，新法將控規(guī)內(nèi)容正式寫入，對(duì)控規(guī)的管理制度更為關(guān)注，其對(duì)涉及控規(guī)的制定、實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等方面作出了具體規(guī)定，充分反映控規(guī)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下前所未有的法律地位，對(duì)控規(guī)編制、審批、修改和執(zhí)行也提出了更高、更明確的要求。下面，簡(jiǎn)單總結(jié)湛江市控規(guī)編制與實(shí)施管理的情況，并就目前存在的問(wèn)題提出建議。

一 湛江市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與實(shí)施情況

從1992年起，湛江市即全面開(kāi)展控規(guī)的編制工作，并在城市規(guī)劃管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

（一）組織編制多個(gè)片區(qū)的控規(guī)，提高城市控規(guī)覆蓋率。

自1993年至2007年，我市編制（及修編）完成的控規(guī)共31個(gè)，控規(guī)覆蓋面積約164.7平方公里。2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施以后，我市根據(jù)新規(guī)劃法的要求和2005年頒布實(shí)施的《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》的規(guī)定，組織編制了（包括修編及在編）控規(guī)共12個(gè)，覆蓋面積約113平方公里。至今，湛江市區(qū)近期建設(shè)用地范圍內(nèi)控規(guī)覆蓋率為100%。

（二）組織編制分區(qū)規(guī)劃，分片區(qū)將城市總體規(guī)劃具體落實(shí)到控規(guī)中。

我市城市規(guī)劃區(qū)范圍約1460平方公里，中心城區(qū)城市建設(shè)用地152平方公里。自九十年代起，我市組織編制了多個(gè)分區(qū)規(guī)劃，建立了完善的總體規(guī)劃——分區(qū)規(guī)劃——控規(guī)的規(guī)劃體系。90年代至2007年，我局共組織編制7個(gè)分區(qū)規(guī)劃，覆蓋面積約406平方公里。2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施以后，我市組織編制了（包括修編及在編）東海島新城、麻章區(qū)及南三島等三項(xiàng)分區(qū)規(guī)劃，覆蓋面積約467平方公里。

（三）結(jié)合實(shí)際制定規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，為控規(guī)的編制和實(shí)施管理提供更詳細(xì)具體的技術(shù)指引。

2008年，我市根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，借鑒其他兄弟城市的經(jīng)驗(yàn)，制定了《湛江市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（暫行）》。該《規(guī)定》在保持與國(guó)家、省相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)一致的前提下，充分考慮湛江市城市發(fā)展和規(guī)劃管理的實(shí)際和特點(diǎn)，對(duì)國(guó)家和廣東省制定的有關(guān)城市規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范及其它行業(yè)規(guī)范中與城市規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行匯總、提煉、細(xì)化和具體化，對(duì)控規(guī)中未涵蓋的管理控制內(nèi)容進(jìn)行明確，具有較強(qiáng)的可操作性。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行控規(guī)的編制和審批制度，提高控規(guī)編制的透明度，加強(qiáng)控規(guī)編制的公眾參與和監(jiān)督。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了控規(guī)應(yīng)“高位審批，公眾監(jiān)督”的高標(biāo)準(zhǔn)要求。我市于2005年成立了城市規(guī)劃委員會(huì)，我市編制的控規(guī)在報(bào)送審批前均提交委員會(huì)審議，將規(guī)劃方案通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和城市主要報(bào)紙進(jìn)行批前公告，并將各部門代表、專家和公眾的意見(jiàn)納入方案修改中，這一系列的程序不僅使控規(guī)的編制過(guò)程更嚴(yán)謹(jǐn)，同時(shí)也提高了控規(guī)編制的透明度，拓寬公眾參與規(guī)劃的渠道。

（五）規(guī)范控規(guī)調(diào)整程序，強(qiáng)化控規(guī)的權(quán)威性。

在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于控規(guī)預(yù)先確定的地塊各種控制指標(biāo)等無(wú)法完全應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)工作中紛繁復(fù)雜的城市發(fā)展需求，因此，在實(shí)際工作中對(duì)控規(guī)進(jìn)行調(diào)整則不可避免。由于當(dāng)前控規(guī)調(diào)整的核心涉及容積率調(diào)整問(wèn)題，為進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃調(diào)整的程序和增加透明度，我市即將出臺(tái)《湛江市城市建設(shè)用地容積率調(diào)整管理規(guī)定》。該規(guī)定將對(duì)容積率調(diào)整條件、調(diào)整程序及因容積率調(diào)整需補(bǔ)繳土地出讓金的有關(guān)手續(xù)等方面作出詳細(xì)的規(guī)定。

二 存在的問(wèn)題及建議

經(jīng)過(guò)多年的努力，我市在控規(guī)編制與實(shí)施管理方面已在一定程度上得到了完善，初步適應(yīng)了投資主體多元化和利益主體多元化以及城市建設(shè)思路多元化的新形勢(shì)，但由于規(guī)劃管理和城市發(fā)展的復(fù)雜性，目前仍存在諸多有待解決的問(wèn)題，具體如下：

（一）規(guī)劃用地分類僵硬，無(wú)法滿足市場(chǎng)需求。

在實(shí)際建設(shè)中，市場(chǎng)往往要求用地有多種混合的性質(zhì)，以適應(yīng)多元化的市場(chǎng)需求，有時(shí)在一棟建筑中就混合了居住、商業(yè)、休閑娛樂(lè)等多種功能，現(xiàn)有用地分類標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法用一種性質(zhì)表示。

為保障對(duì)城市公共資源的剛性控制，又能確保規(guī)劃管理的適度彈性，我們建議在用地性質(zhì)的控制方面，將公益性的公共服務(wù)設(shè)施作為控規(guī)的核心控制內(nèi)容，用地性質(zhì)控制到小類，其他的用地性質(zhì)則可分兩層次進(jìn)行控制，用地主導(dǎo)性質(zhì)作為控規(guī)的強(qiáng)制性控制內(nèi)容，而其他的兼容性質(zhì)則納入指導(dǎo)性控制內(nèi)容，并根據(jù)各地方的情況，給予適度的變化空間。

（二）復(fù)雜的調(diào)整情況與嚴(yán)格單一的調(diào)整程序存在矛盾。

在項(xiàng)目審批的過(guò)程中調(diào)整控規(guī)方案是一種常見(jiàn)的現(xiàn)象，調(diào)整的原因是多方面的。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里，控規(guī)的調(diào)整都是首先要組織必要性論證，征求利害關(guān)系人的意見(jiàn)，申請(qǐng)?jiān)瓕徟鷻C(jī)關(guān)的同意，然后編制控規(guī)修改方案按原審批程序報(bào)批，耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致行政效率下降。

我們建議簡(jiǎn)化控規(guī)調(diào)整特別是容積率調(diào)整的程序。具體如對(duì)控規(guī)調(diào)整采用分級(jí)審批制，在依法管理的前提下，針對(duì)控規(guī)變更內(nèi)容的性質(zhì)類型、影響程度大小等劃分調(diào)整級(jí)別，并制定相應(yīng)等級(jí)的調(diào)整程序，為依法調(diào)整提供依據(jù)。就此問(wèn)題，我市正在草擬《湛江市城市建設(shè)用地容積率調(diào)整管理規(guī)定》方案，希望通過(guò)專家論證、公示、上報(bào)市政府審批等程序進(jìn)一步規(guī)范并簡(jiǎn)化容積率調(diào)整的程序，從而提高項(xiàng)目規(guī)劃審批效率。

（三）控規(guī)編制和調(diào)整的過(guò)程中公眾參與的深度與廣度不足。

由于規(guī)劃成果的技術(shù)性太強(qiáng)，大多數(shù)居民的文化素質(zhì)有限，并不能很好的理解展示出來(lái)的規(guī)劃成果，這也就影響公眾參與的積極性。盡管為增加規(guī)劃透明度、拓寬各種公眾參與規(guī)劃的渠道，我市已在多方面作出努力，如成立城市規(guī)劃委員會(huì)和建筑與環(huán)境藝術(shù)專業(yè)委員會(huì)，相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表作為委員參與規(guī)劃方案的審議；增加規(guī)劃成果展示的渠道，將規(guī)劃成果在城市主要報(bào)紙上刊登公告、在政府機(jī)構(gòu)的公告欄上張貼公告，并籌建城市規(guī)劃展覽館，為城市規(guī)劃的編制成果公示提供場(chǎng)所。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃劃時(shí)代的里程碑，其對(duì)控規(guī)的編制與管理提出了更快、更高的要求：控規(guī)成果要快速、全面覆蓋，必須布局合理、控制適當(dāng)、審批合法。為適應(yīng)這一新的變化與更高的要求，我市仍需進(jìn)一步研究與改善。