“一帶一路”背景下“中—中”能源合作法律機制難題及破解

孫明澤，王子珺

（山東科技大學，山東 青島 266590）

能源合作法律機制是國家間能源貿易往來和跨國能源投資中運用法律法規對各國行為進行規范和約束的法律機制，這種機制能夠促進能源資源開發的高效合作。能源合作法律機制的構建，關鍵在于跨國能源合作與法律機制的協調配合。中國與中亞國家的能源合作（簡稱“中—中”能源合作）具有良好基礎，中國已經先后同多個中亞國家在能源開采、能源運輸等領域展開了合作，并且法律機制建設也逐漸展開。然而，當前國際政治經濟形勢變化多端，能源合作法律機制也存在諸多不完善之處，導致我國與中亞國家的能源合作難以向縱深方向發展，法律機制合作建設遇到難題。本文通過分析中國與中亞國家之間能源合作的現狀，現有合作機制存在的問題以及國際政治對能源合作的影響，提出通過完善法律機制，持續推進我國與中亞國家能源合作以促進經濟社會的可持續發展。

一、“中—中”能源合作對法律機制建設的促進作用

我國推動的“一帶一路”倡議符合各國經濟發展的利益，目的在于推動國內經濟發展和世界各國之間的經貿合作。“一帶一路”旨在促進資源高效配置、要素自由流動、市場深度融合，促進沿線各國的經濟政策更加協調，推動各領域的合作［1］。中國同中亞各國能源合作會對各國之間的國際法律關系產生重要影響，在能源危機的法律應對、國際政治法律機制建設等方面具有推動作用。

（一）“中—中”能源合作推動了能源危機法律應對機制的建設

運用市場經濟的一般原理進行分析，造成能源危機的主要原因是供求關系不平衡。以我國為例，我國作為世界上發展最快的國家之一，能源消費總量巨大（見表1），而能源生產總量遠遠低于消費總量（見表2），供求關系存在嚴重不均衡。

表1 中國一次能源生產總量

表2 能源消費總量

由于供求關系不平衡導致能源資源緊缺，國家能源價格大幅提升，使我國能源成本提高，無論是企業還是個人，能源需求都得不到滿足，從而引發能源危機［2］，造成國內的恐慌。解決能源危機引發的社會問題，需要通過完善的法律規范機制來實現。“中—中”能源合作面臨能源危機引發的社會問題需要通過多個層面的途徑來解決，而其中必然包含通過推動國家能源法律體系的建設來緩解能源危機。因此，能源合作的發展一方面推動了國家能源法律體系的建設，另一方面也能夠順應一帶一路建設，建立跨國能源合作法律機制，緩解能源供需的不平衡，防范能源危機的發生。

但當下我國尚未具有完善的能源合作法律機制，有關能源的規范性法律規定較少，而且大部分有關能源的法律規范都是行政法規而非法律。同時，法律規范也存在制度陳舊的問題，部分能源法律規范出臺時間較早，甚至是上個世紀出臺，從出臺至今只經過小幅度的修訂，無法適應當前所面臨的能源問題［3］。此外，能源合作在國際上并未得到廣泛的適用。國際能源合作的參與度較低，國家層面的能源合作政策缺失，導致國家間能源合作的機會降低，不適應國際能源合作的發展，這也使得當前中國與中亞各國在能源合作立法層面存在空白。國家間能源合作很大程度上依賴能源法制改革，因此，為了緩解能源危機，需要通過國家間的合作帶動國內能源法制建設，完善我國能源法律體系。只有通過完善能源合作法律體系，才能形成中國與中亞國家之間國際能源合作的規范體系，促進能源合作的發展，從而解決由于能源資源配置不平衡引發的能源危機問題。

（二）“中—中”能源合作能夠在國際法層面推動國際能源合作法律機制的發展，促進國際法律體系的完善

國家間能源合作法律機制建設將打破國家邊界，對國家間的能源合作進行統一立法。立足中亞五國和我國的能源市場合作的環境，我國政治局勢非常穩定，能源投資潛力巨大，并且有對中亞國家非常有利的“一帶一路”優惠政策；而中亞國家存在著政局動蕩、技術低下等問題，如果中亞國家能參與我國的“一帶一路”建設，其共建參與程度與其利益回報也將成正比。“一帶一路”背景下的“中—中”能源合作踐行了國際法的要求，能夠起到維護國家利益的目的。國家利益是國際關系的決定性因素，也是國家間合作的基礎。在能源合作的大背景下，中國與中亞國家之間存在共同的利益，能夠通過能源合作推動中國與中亞各國之間的關系，維護國際法在各國之間的適用。同時，“中—中”能源合作法律機制的建設還能夠對能源合作中的不當行為進行規制，確保各方在法律規定的范圍內從事能源貿易，增強雙方的互信程度，推動國際法律體系的完善。此外，“中—中”能源合作勢必會適用大量的條約，當雙方的問題缺乏相關的國際法規則對爭議進行明確或雙方適用的條約相互沖突時，將會帶動國際法上的主體對這些問題的關注，爭議的解決對其他跨國能源合作的案件也有很強的借鑒意義。通過條約來規范跨國能源合作的行為，能夠減少能源合作市場的不確定性和風險性，強化我國與中亞國家能源合作機制的法治化發展。

二、“中—中”能源合作法律機制建設面臨的難題

（一）中亞特殊的地緣政治對建立統一的能源合作法律機制提出挑戰

中亞地區擁有豐富的油氣資源，也因此成為大國博弈的新戰場。我國能源缺口較大，中亞地區是我國解決能源危機的重要能源來源地。但美國、俄羅斯等國家的活動增加了該地區的不安定性，其背后的域外大國與域內小國之間的利益爭斗使得該地區地緣政治復雜［4］，統一完善的能源合作法律機制建設存在障礙。吸引投資有利于中亞各國社會經濟的發展和國際地位的提升，但如何平衡各國在中亞的利益，減少不必要的國際爭端，也是面臨的重要難題。美國在中亞地區推行了“新絲綢之路戰略”，與我國的“絲綢之路”戰略形成競爭［5］。此外，美國在中亞地區的影響力一直存在，這也使得該地區的地緣政治變得更加復雜，特別是2021年美國撤軍阿富汗后，中亞地區各國的一致對外性開始發生變化，中國同中亞各國之間的能源合作形式也隨之發生變化。俄羅斯也積極推動中亞國家加入以俄羅斯為主導的“歐亞經濟聯盟”，對中國在中亞地區推行“一帶一路”戰略一直持謹慎態度。基于在中亞地區的傳統勢力，俄羅斯對“一帶一路”建設的態度勢必也會影響中亞國家加入“一帶一路”戰略建設的積極性。因此，當前中亞地區特殊的地緣政治給中國與中亞各國能源合作法律機制建設帶來了難題，建設“中—中”能源合作法律機制將面臨國際政治關系的處理難題。

（二）“中—中”能源合作法律規范的強制性不足

由于能源在各國發展中地位的重要性，能源間的合作其實是政府間的合作。為促使雙方達成合作，明確各自的權利義務，減少爭議和糾紛，規范各方合作機制，能源合作的雙方會達成合作協議。但是能源的跨國合作，跨越幅度較長，歷經的地理環境復雜多樣，當有關部門想要管理時，實行何種管轄原則，如何進行管轄，都是棘手的難題，并且國際上對管轄的原則和方法都沒有明確的法律規定，這就給跨國能源合作的司法管轄增大了難度。

同大部分的協議一樣，合作協議簽訂多為對方應盡義務，自己的權利，對于自己應履行的義務大多未進行正式說明，這就會造成在合作協議真正履行時，協議的履行能力會受到限制。合作協議一旦簽訂，就不能頻繁修改，但當今世界經濟社會變化飛快，合作協議中的許多內容和條款難以與時俱進，不能很好地解決實踐中所發生的爭議，爭議解決效率低下，導致反復的磋商、談判。多次的談判會提高爭議解決的成本，不利于能源合作向更深層次推進。由于合作協議的強制力較弱，雙方的合作意愿都不十分強烈，大部分還是會只考慮本國的經濟利益而忘記合作協議重在“合作”。有些國家的政策變化隨意，信息發布不全面，對待投資企業的待遇不統一，這會給我國投資企業帶來極大風險，導致雙方合作意愿和信賴度大大降低。長此以往將會不利于國家間長期、可持續的合作。

由于國際法律體系的不完善，能源合作遇到的部分問題不僅因為合作協議缺乏強制力而得不到解決，甚至某種情況下缺乏具有強制力的法律文件對能源合作的相關問題進行規制。正如上文中提到的，“現存的能源政策在國家和國際層面上存在斷裂”，國際能源合作中也存在同樣的問題。各條約、協議間缺乏協調性，導致對同一個法律問題可以有多個條約進行管轄，或者一個法律問題沒有相應的條約管轄。能源合作在國際上的實踐案例數量不是特別多，國際條約對能源合作的管轄相對較少，且比較模糊。因此在能源合作領域法律體系的不完善，強制性規范法律文件的缺乏，現有的法律體系強制力不足等問題仍有待解決。

（三）能源合作開發造成的環境污染問題難以規制

中亞國家在能源開發方面急功近利，前期環境保護意識不強，后期治理能力不夠，給中亞地區的生態環境造成了很大的壓力。中亞地區能源開采的水平和技術都比較低，開發的方式主要表現為粗獷式開發，并且中亞地區的生態環境非常脆弱，能源開發對中亞地區造成的影響大都是不可逆轉的。能源開發過程中會排出一些有害氣體，例如二氧化硫、二氧化碳等，這些氣體在太陽的照射下會產生化學和物理反應，生成光學煙霧，改變空氣組成，引起污染，破壞臭氧層，造成全球氣候變暖；二氧化碳排放量增加，會加劇溫室效應；破壞森林植被，會加劇水土流失，導致中亞地區的水資源欠缺，荒漠面積增加并且可能會引發一系列的自然災害［6］。

在石油開采過程中，會產生大量的鉆采廢水，這些廢水未經處理或者經過簡單處理之后直接進行排放會污染農田，進而危害人體健康。若滲入地下水，導致整個地下水被嚴重污染，那么后果將更加不堪設想。中亞地區由于氣候原因，沙漠面積占比很大，水資源本就短缺，若僅有的水資源被石油開采廢水嚴重污染，將會對中亞地區造成致命的危害。國際法上將“大規模破壞環境的行為”視為國際環境犯罪。粗獷式的能源開發對環境的影響是不可逆的，中亞五國地理位置毗鄰，國內河流、空氣污染等問題的發生將會給鄰國環境帶來影響，當一國的行為造成的危害結果對多國產生不利影響，將會有很大的可能被認為是國際環境犯罪。

能源合作中面臨的污染問題仍然比較嚴重，無論是造成空氣污染還是水資源污染對任何一個國家，甚至是國際社會而言，都是不可逆的損失。我國作為能源大國，在能源開發及利用過程中會不可避免地產生空氣污染，但是“雙碳”目標的提出意味著我國在能源合作上將更注重環境的保護和能源的可持續發展。因此，解決“碳排放”帶來的環境污染問題在我國能源合作建設以及“雙碳”目標的實現上尤為重要。由于在能源合作過程中造成的環境污染問題并沒有完善的法律體系進行解決，“雙碳”目標的實現會對國家社會發展與區域經濟建設產生重要影響，通過符合“雙碳”標準的能源消費，在促進經濟發展的同時，也縮減了不同地域經濟發展水平的差距［7］。因此，為響應國家號召，向著“雙碳”目標邁進，在我國與中亞各國進行能源合作的過程中仍需要建立完善的法律規范來降低能源合作過程中環境污染對各國的危害，通過法律規制解決能源開發過程中遇到的環境污染問題，進一步促進“一帶一路”背景下我國與中亞各國之間的能源合作向著綠色、安全、高效的方面發展。

三、“中—中”能源合作法律機制建設難題的破解

（一）以“一帶一路”為合作契機，弱化地緣政治的消極影響

無論是“一帶一路”還是中亞各國都將目光聚焦在高質量發展上，正是因為共同的目標，才為合作創造了條件。“一帶一路”比以往的區域開放要更加開放，依據空間和地域差異進行分工，打破了西方傳統的分工模式，有利于提高參與國家在國際經濟與貿易中的地位，加強區域間的外部聯系，更能順應經濟全球化的需求［8］。2022 年6 月，由中國上海電力股份有限公司投資的土耳其胡努特魯電廠項目，繼完成鍋爐點火等一系列試運試驗后，首次并網一次成功，標志著胡努特魯項目已經逐步進入了投產發電階段；2022 年1-5 月，我國對“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資達81.9億美元，充分體現了我國對中亞建設的支持。中亞國家對“一帶一路”的建設也高度配合，許多中亞國家都在積極響應我國的號召，塔吉克斯坦等中亞國家在本國發展戰略等重要文件中也多次提出將改善能源基礎設施建設和推動能源產業的可持續發展作為國民經濟發展戰略的關鍵；中國與白俄羅斯共建的中白工業園，以其先進的基礎設施，優越的營商環境，帶動了世界各國名企赴俄投資，園區的員工人均收入超過白俄羅斯國內平均工資水平近一倍。

“一帶一路”發展為“中—中”能源資源合作與開發提供重要合作平臺。“一帶一路”秉持“共建、共商、共享”的原則，目的在于推動全球經濟的發展。中亞國家作為“一帶一路”沿線重要國家，在經濟社會發展過程中，具有能源合作與開發的基礎，能夠以能源開發的形式帶動周邊經濟社會的發展。目前，中國在“一帶一路”建設中為沿線國家建設鐵路等基礎設施，利用這些基礎設施在沿線各國進行貿易往來，為各國的經濟發展提供了極大的便利，也提供了“中—中”能源合作的基礎。“中—中”能源合作同樣可以利用“一帶一路”基礎設施建設的便利性，對能源資源或開采資源所需的設備、機器等進行運輸。隨著“一帶一路”背景下基礎設施建設進行能源合作的有效推進，必然會導致國家間相關利益糾紛的出現。例如，能否在沿線國家建造鐵路或者鋪設管道等基礎設施？這就需要通過國家間的協商，簽訂合作協議，制定相關合作的法律規范，明確各國在基礎設施使用及維修上的權利義務關系。基于“一帶一路”合作中，中亞各國參與度的不同，可以在一些具有特殊性的問題上針對各國的不同情況采用協商的方式制定不同的合作協議，而對具有共性的問題建立統一的法律規范。這樣有助于能源合作與開發的過程中，中國與中亞各國之間圍繞各國共同利益開展最大合作。并且建立完善的法律制度，形成規范的法律體系，能夠靈活處理“中—中”能源合作中遇到的問題，實現區域經濟的共同發展。

（二）多種手段并舉，增強能源合作法規的強制性

強制性不足是國際法典型的特征，在能源合作領域也是如此。在確保合作國家主權獨立的前提下，強化能源合作法律規范的強制性具有必要性。解決中國與中亞各國在能源合作領域法律的強制性不足的問題，需要強化國內立法，加強國際條約和國際組織在能源合作規制中的作用，同時，還需要設立專門的能源合作執行機構，彌補能源合作法律規范強制性不足的問題。

第一，加強各國國內立法，豐富能源合作的法律規則體系。國內法與國際法最大的區別在于，國內法具有強制性強的特征，違反國內法強制性規定的行為將承擔相應的法律后果。能源立法在各國法治發展過程中作為重要的組成部分已經受到各國的重視，但是國內能源合作法律制度建設還有不斷豐富的必要。以哈薩克斯坦為例，哈薩克斯坦國內能源立法在早期呈現出分散立法的特征，國內立法協調性不足，導致不能形成統一的法律規制體系。自頒布《國家支持可再生能源利用法》以來，哈薩克斯坦國內能源立法與能源合作法律機制的建設走向系統化階段，也推動了哈薩克斯坦與國外的交流［9］。此外，英美加三國在能源合作的法律機制建設過程中，國內立法也發揮了重要作用。英國、美國和加拿大在油氣管道應急管理中都出臺了專門的規范性文件，增強了法律的強制性［10］。我國應當加強國內能源合作立法，通過國內法的高度強制性，為能源合作提供法律保障。具體而言，應當從能源合作的理念、能源合作遵循的原則和能源合作的制度建設等方面著手。在能源合作立法理念方面，應當將促進區域經濟發展作為貫穿能源合作立法全程的理念，確保國內經濟發展與區域經濟發展一體化建設。在能源合作原則方面，應當堅持可持續發展原則，推動能源合作與人類社會發展的長久性。同時，堅持國家能源主權原則，確保能源合作立法不影響國家主權的行使。此外，還應當樹立戰略化的能源安全觀，保障能源合作立法能夠確保國內能源需求的滿足［11］。在具體制度建設方面，應當規定能源合作過程中的能源安全管理制度、能源合作糾紛解決制度以及能源合作中的違法行為的懲罰后果制度體系。

第二，加強區域合作，運用區域國際組織和國際條約規范能源合作各方行為。國際條約和國際組織在能源合作立法層面也具有重要的作用，特別是能源合作國際條約對締約國各方的違法行為具有規制的可能性。借助國際條約提高能源合作法律機制的強制性具有可行性。首先，國際條約是國際法最重要的法律淵源，具有最強的強制性。國際條約的強制性體現為其成文性，成文的法律規范操作性強，對于違反能源合作的行為能夠提供切實有效的解決途徑，并能夠對被破壞的社會關系給予最大程度的救濟。其次，國際條約具有公示的效力，對各國履行國際條約的行為能夠形成監督機制。國際條約的成文性決定了其需要向締約國公開，同時還可能會向國際社會公開，使條約內容向外界公開，除保留條款外，締約國需要遵守條約規定的內容。最后，國際條約是國內立法重要的法律淵源，也是國內法制體系的重要部分。在國內法的法律淵源中，國際條約的地位非常重要，并且在跨國能源合作等領域發揮著重要的作用。國際法對能源的規制能促進填補國內法在能源領域空白，提升對能源合作行為的法律規制。

第三，設立能源合作專門執行機構，彌補能源合作法規強制性不足的問題。能源政策可以由此專門機構進行落實和執行，同時可以為成員國議事、爭端解決提供一個專門的場所。此專門機構的設立，可以借鑒現在國際上大部分國際組織的經驗，建立以雙邊或多邊協議為指引的合作機制。作為一個專門為能源合作而成立的機構，要建立能源應急反應機制，通過建立能源共同儲備和緊急石油分享機制，為參與國的能源儲備提供保障。在尊重主權原則、互利公平原則、合作發展原則等基本原則的指導下，建立能源合作爭端解決機制。在各參與國設立辦事機構，負責引導各國討論能源問題，制定相關的合作政策等，聘用法律層面和技術層面的專業人士為中國與中亞國家在能源合作方面提供有關法律和技術方面的建議，增強能源合作政策的可行性，對能源合作進行協調統籌［12］。

（三）制定環境保護政策，解決能源合作開發造成的環境污染

要想順應時代潮流，實現可持續發展，必須注重生態環境的保護，制定政策法規，切實保護環境，而不是泛泛空談。在立法上可以借鑒發達國家在對外能源投資過程中的環境保護措施，結合我國投資企業的特點，分析現行條件下我國企業對外能源投資的現狀，完善我國能源合作環保法律體系。在締結合作協議時，環境保護條款所占的比例必須不斷增加，應與締約國積極簽署包含環境保護條款的合作協議，引導締約國重視能源合作中的環境保護。另外，可以借助社會組織的力量對能源開發過程中破壞生態環境的現象進行監管，東道國要強化國內環保法的制定和運用，依法對破壞生態環境的行為進行懲罰［13］。中國和中亞國家可以就環境保護進行國際司法合作，適用必要的刑罰措施，打擊國際環境犯罪。同時，響應國家“雙碳”目標，“圍繞碳中和設計財稅體系、投融資體系”，促進技術創新，大力發展低碳技術，推動產業和工業的優化升級，提高礦產資源的綜合利用水平［14］，將提升能源合作開發技術作為法律規定的強制性義務吸收到立法中，減少環境污染，控制能源開發的成本，提升能源合作法律制度的可操作性［15］。