基層矛盾糾紛化解中的行政拖延：形成機理與矯正對策

劉 超，陳 林

（湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

矛盾糾紛化解是基層治理的重要工作，及時有效化解各類矛盾糾紛是保持基層社會大局穩定、各項事業高質量發展的重要基礎。基層政府是基層社會治理的核心力量，及時化解矛盾糾紛是其重要職能。但實踐中，一些基層政府及其干部面對矛盾糾紛，缺乏擔當作為精神，習慣于“拖字訣”，希望用“拖”的方式謀求“大事化小，小事化了”，產生基層行政拖延現象，易導致“小事拖大，大事拖炸”，一些小問題最后轉變成為備受社會關注的公共事件，造成嚴重不良影響。在此背景下，如何有效矯正基層政府“拖延癥”，就成為亟須得到理論回應的重大現實問題。

一、問題的提出

拖延（Procrastination）是指“把今天的事情留到明天去做”，強調時間上對任務的延后。學術研究中，“拖延”定義可透過兩個層面進行窺視：一種是行為學說，這類觀點強調拖延是主體在特定情境下主動做出的一種行為選擇；另一種是特質學說，此種視角認為拖延是伴隨主體而生的個體特質，是一種性格體現。本質而言，拖延更多表現為一種行為傾向。

目前對拖延影響因素和生成原因的研究主要分為兩大類：一是認知行為論，認為拖延是主體仔細思量后做出的理性選擇。盡管個體意識到延遲帶來的消極后果會大于積極后果，但仍然自愿推遲個體行為活動［1］。如葉德珠認為地方政府投資中的拖延行為是地方政府“短視”認知偏差產生的結果［2］。二是環境壓力論，認為拖延是外部壓迫下主體被動做出的非理性選擇。由于時間約束，面臨一項必須完成的任務時，個體不能立刻投入并按時完成［3］，并逐漸演化為延遲或完全逃避必須履行的責任、決策或工作任務［4］。盡管有學者認為拖延是一種精明的、有遠見的決策，但大多數情形下依然被視為典型的反生產行為［5］。

關于拖延的相關研究內容豐富、視角鮮明，但仍有一些不足：一是目前有關拖延的研究大多關注員工、學生群體，實際上政府組織及其工作人員也存在拖延，且由于政府公共性的特征，其影響更大，而目前學界對此卻較少進行深入的學理性分析；二是有關拖延的成因分析大多集中于認知因素與情境因素，對組織的結構、運行規范、責任歸屬等制度性因素關注較少。

二、基層行政拖延及其表現形式

Ferrari 認為拖延是一種行為障礙，指主體延期開始或推遲完成某一任務［6］，強調時間的滯后性和結果的消極性。顯然，在Ferrari 看來，拖延行為包含主體、過程和結果三要素。行政拖延是發生在行政領域的一類拖延行為，同樣包括主體、過程、結果三要素：就拖延主體而言，行政拖延的主體是以實現公共利益為目標、掌握公共權力、具有行政職能的公共管理部門，主要是政府組織；就拖延過程特征來看，行政拖延主要體現為行政主體通常是政府組織或公務人員推遲完成既定工作任務，錯過了行動的最佳時機；就拖延后果而言，行政拖延會帶來不確定的消極后果，使行政相對人利益受損或公共利益未得到保護、公共目標未能實現。由此，基層矛盾糾紛化解中的行政拖延可定義為：基層政府在矛盾糾紛化解過程中行動遲緩、敷衍塞責、推諉扯皮，錯過了矛盾化解的最佳時機，最終使群眾利益受到損害的一種行為。

實踐中，基層政府的拖延行為體現的是一種對未來消極結果有一定感知、但仍期望通過拖延實現任務化解的一種非理性傾向，認為“不行動是有價值的，結果越不確定，拖延的價值可能就越大”［7］。在矛盾糾紛化解中，基層政府這種非理性傾向表現為行為的敷衍、推諉與不作為，負面價值凸顯。具體而言，這種基層行政拖延主要表現為以下幾種類型：一是“無動于衷”型。該類型下基層政府或者基層公務人員忽視群眾訴求，漠視已經存在的矛盾糾紛，不做出任何有效回應，致使糾紛放大升級，是一種明顯的懶政、怠政行為。二是“相互推諉”型。在面臨較為復雜的矛盾糾紛時，基層政府各部門間相互“踢皮球”，企圖減少本部門責任與風險，致使矛盾糾紛遲遲不能得到解決，造成矛盾的擴大甚至激化。三是“部分解決”型。基層政府對矛盾進行了處理，但其處理行為要么“牛頭不對馬嘴”，要么“治標不治本”，矛盾的核心問題沒有得到真正解決，群眾的核心利益仍未得到保護，埋下了矛盾拖大的隱患。

基層矛盾糾紛化解中的行政拖延導致了嚴重的不良影響。首先，基層行政拖延最直接的結果是矛盾雙方利益受損。在拖延過程中，利益受損情況會不斷強化：矛盾雙方為實現糾紛化解還會繼續投入資源，造成持續性的利益損害。其次，基層行政拖延會致使矛盾“拖大”，影響社會穩定。正式渠道化解矛盾失效后，群眾只能寄希望于其他非正式手段引起社會關注，通過媒體曝光、群體性聚集等方式將矛盾“鬧大”“鬧炸”，最終形成社會大問題，威脅地方穩定。最后，基層行政拖延會影響政府形象，導致政府權威性流失。公眾信任與政府行為息息相關，政府越是關心、重視群眾，就越能得到公眾信任，提升政府公信力，塑造良好的基層政府形象。反之會加深公眾對基層政府、公務員的不信任，削弱政府威信。

基層行政拖延在實踐中表現多樣，后果嚴重，必須對其進行有效矯治。而矯正基層政府拖延行為的前提則是全面科學地把握其形成機理。

三、基層行政拖延的形成機理

（一）分析框架

組織行為學注重研究組織中人的心理和行為表現及其客觀規律，認為行為是主體內在心理支配和外在目標驅使的結果［8］。拖延一直是組織行為學研究的重要內容。已有學者深入剖析拖延的形成機理，認為拖延與組織中個人的動機、能力、態度以及組織的任務壓力、工作場所、資源配置等要素有關。誠如Bandur所言，行為、人的因素、環境是作為彼此連接、相互決定的因素在共同發生著作用［9］。組織拖延行為的產生與組織中的人和特定的環境背景有關。一方面，對拖延行為的解釋要關注個體的動機、態度、認知、能力等心理要素［10］。其中，認知與能力是影響拖延行為的關鍵。個體內在的認知過程和認知結構是制約、調整和改變行為的關鍵［11］。能力的高低會影響個體從事某種活動的效果。個體能力較強的員工在工作中會更加自信，較少產生拖延［12］。另一方面，組織的特定屬性如體制規范、資源配置、責任分配等制度要素也會影響拖延。組織中規范系統、獎勵系統和信息系統的異化［13］、被感知到的繁文縟節［14］等體制規范會使個體承擔過重的任務與壓力，容易推遲復雜和重要的任務和決定。一般來說，工作資源的合理性程度與拖延行為呈負相關，工作資源越充足，個體自我效能感越高，拖延行為就較少產生。即使體制與資源要素發揮著負面效應，負責任的個人也會減少工作拖延，但現實中職責模糊、逃避追責的現象屢見不鮮。由此，本文構建組織拖延產生的“心理－制度”二維框架如圖1，并據此剖析基層行政拖延的形成機理。

圖1 組織拖延產生的二維框架

（二）形成機理：“心理－制度”雙重壓迫

政府作為社會事務場域中的特定組織，其拖延行為的產生與組織拖延存在共性。依據“心理－制度”二維框架，基層行政拖延也受認知、能力、體制、資源、責任等要素影響。具體來看，基層行政拖延的形成機理如圖2所示。

圖2 基層行政拖延的形成機理

1．心理維度：內隱式加壓。

（1）認知因素：官員認知歪曲下的敷衍行為。

基層行政拖延更多表現為官員個人的拖延，態度、思想和主觀規范會通過強化行為意向影響拖延［15］。實踐中，群眾把一些辦事拖拉、推諉扯皮、不擔當不作為的干部稱之為“拖星”［16］，究其根源，是官員思想認知歪曲的結果。一些基層官員認知的歪曲使其在行動中只顧自己的“一畝三分地”，不正視群眾問題，不關心群眾利益，在解決群眾問題、化解矛盾糾紛中常以拖為主，多敷衍、糊弄行為。

其一，根深蒂固的官僚主義思想。習近平指出，官僚主義“實質是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴重、權力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際”［17］。在矛盾糾紛化解中，官僚主義、形式主義等不良作風使基層官員不愿具體了解群眾問題，使基層形成不負責任的風氣，常遇事推諉、敷衍塞責、討價還價，從而產生行政拖延。其二，知識不足的認知局限。基層官員專業知識的匱乏使其對矛盾認知不清晰、對潛在風險感知不到位，導致一些官員對矛盾糾紛簡單定性，操之過簡、操之過急。尤其是對本應高度重視的棘手情況處理過簡，使根本問題解決不徹底，久拖不決。其三，激勵限制下的認知扭曲。當個體從事某項任務的動機越強時，相應的拖延行為就越少［18］。而基層激勵方式的不足與官員晉升的“天花板效應”對喚起基層官員的心理動機起著負面抑制作用。這使一些瞄定晉升的基層官員只聚焦上級事務，對一些小矛盾視而不見。晉升無望的官員工作積極性與主動性也會降低，致使拖延產生。

（2）能力因素：能力不足下的退縮行為。

政府能力是政府行為的前提，基層政府能力主要體現在兩個方面：一是政府整體能力，二是官員個體能力。當政府治理能力不足時，基層政府在化解矛盾糾紛過程中往往畏難不前，要么主張矛盾事務上交，要么將矛盾化解下放，以逃避問題，規避責任與風險。但基層政府的退縮行為并未使矛盾得到有效化解，反而加劇了行政拖延。

其一，基層政府矛盾化解能力不足。在矛盾糾紛化解中，基層政府主要承擔著回應、調解與控制等職責，但基層政府的危機感知能力、回應與調解能力及資源整合能力等卻存在不足，影響了治理效能。一方面，危機感知與回應能力的薄弱使基層政府難以預測矛盾潛在的危機，無法有效回應民眾訴求，易出現推脫處理的應付行為。另一方面，基層政府承擔了矛盾化解的大部分任務，但又未能充分整合資源化解矛盾，使基層矛盾化解的后勁不足。公共事務發展的復雜性又加劇了矛盾處理結果的不確定性，干擾了基層政府行動的方向、速度和質量，易產生拖延行為。其二，基層官員個體能力不足。一方面，基層干部統籌協調能力低下，不能及時洞察或感知矛盾的潛在危害，難以有效整合部門資源達成內部共識，易陷入推脫處理的怪圈。另一方面，基層官員執行能力有待提高。政策理解與變通能力、應對能力、數字技術運用能力等的不足使一些基層官員按部就班、無所作為，而行政技術運用的復雜性、技術設備更新換代的頻繁性又加劇了基層官員不作為之風。這也進一步使基層官員在矛盾糾紛化解過程中易受外界刺激干擾，頻繁地中斷該任務而去進行其他活動，并且不斷地推遲該任務的繼續［19］。

2．制度維度：外顯式加壓。

（1）體制因素：體制固化下的議程“排序偏差”。

從制度與行為角度來看，行政拖延是一個系統結構性問題，與政府層級體制的異化與規則制度的僵化有關。金登認為本應受到關注的潛在議程未被關注是因為這些議程在繁忙的事務中被擠到了一邊［20］。這種缺陷影響了政府同時可以處理的議程數，在繁忙的事務面前，基層政府對相關問題必然會有優先次序和權衡取舍［21］，致使一些事務排到隊列后面。現實中，基層政府注重處理中心任務、關注日常任務、簡單任務的偏好影響了基層處理社會事務的順序，造成矛盾事務化解的議程排序偏差，并演化為基層行政拖延。

其一，壓力型體制下基層政府過載。壓力型體制下基層政府運行圍繞數量化的指標和任務展開，各級政府在任務下達中往往層層加碼［22］，導致基層不堪重負。在“上面千把錘、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”［23］的繁重任務壓力下，基層政府的注意力偏向會受到影響，易將中心任務、政治任務排在行動的優先地位，忽視對社會瑣事、矛盾糾紛的及時處理。其二，科層制下的規則僵化。科層體系中嚴格的規則要求基層官員必須按部就班，依照程序辦事。這使得基層官員偏好循規蹈矩，關注部門事務，優先處理制度明確規定的日常性事務，缺乏對復雜性、聯系性較強的矛盾糾紛的關注，易將矛盾化解排在日常性事務之后。基層政府“風險厭惡”的行為偏好也使其傾向于選擇簡單的、可知的任務，在處理風險較大的矛盾糾紛時常常畏手畏腳、無所適從。

（2）資源因素：資源匱乏下的“愛莫能助”。

一般意義上，“愛莫能助”指限于力量或條件而無法辦到。基層政府運作過程中需充分使用權力、人力、財力、物力、人情、面子等各項資源化解矛盾糾紛。但基層資源的稀缺性、有限性與基層事務的不確定性、復雜性之間的張力使基層政府在面對矛盾糾紛時有心解決卻因缺乏資源而無法解決，只能擱置問題，致使矛盾不斷積壓。

其一，基層權責失衡。有責無權、權責失衡是基層治理的常態。這一困境體現為基層政府沒有解決相關事務的權力與資源。資源保存理論認為初始資源較多的個體或群體更有能力獲取資源，且不容易遭受資源損失的影響［24］。而基層政府作為末梢的資源承接者，常面臨上級政府截權棄責的現狀，使其處理矛盾糾紛時陷入無資源的困境。其二，基層人財物資源不充分。基層人員數量的匱乏與素質的低下使基層矛盾化解隊伍能力不足，難以有效化解復雜、多元的矛盾糾紛。基層政府資金又大多依賴上級政府劃撥，但大量上級任務的下達又未能帶來配套的財力資源，無法保障矛盾化解所需的資金投入，使基層政府面對矛盾糾紛時往往“心有余而力不足”。其三，基層政府信息資源與技術資源不足。基層數字化政府建設進程緩慢，延緩了政務信息傳遞的速度，難以滿足數字化處理矛盾糾紛的需求，降低了基層官員工作效率，助長了“愛莫能助”之風。在現有資源利用不充分、資源損失螺旋的迭代下，基層政府會對呈現負面效果的任務進行考量，首先采取防御模式以減少或者避免資源投入，即產生拖延行為。

（3）責任因素：部門間避責驅動下的推諉行為。

推諉行為是基層政府回避型拖延的主要表現，正是基層政府各部門間的推脫，避免承擔相應的責任或負面效應而錯失了矛盾糾紛化解的最佳時間，導致矛盾擴大化。一方面，基層各部門間的推諉行為難以確定統籌化解矛盾糾紛的責任主體，無法聚集矛盾化解的資源。另一方面，矛盾的復雜性與聯系性要求多部門協作化解矛盾，基層各主體面對此類合作任務時難以達成共識，更易產生拖延行為。

其一，政府內部職責模糊。基層各部門在處理復雜矛盾糾紛時往往存在職責的交叉、重復，導致責任主體產生制度性推諉［25］。事務處理職責界限的模糊在基層日常運作中又會得到強化，影響治理效果。職責的模糊化使得政府部門在化解矛盾糾紛問題時來回“踢皮球”，陷入“推脫怪圈”。其二，官員問責的不科學。問責對象、問責范圍的模糊加劇了基層治理問責的異化、泛化，加大了基層官員承擔的問責風險，政府官員的行為邏輯由邀功轉向避責［26］。且一些基層問責過頻過嚴過泛，導致一些干部萌生了“為了不擔事，寧愿不干事”的心態［27］。一旦出事，基層官員常常會成為問責的替罪羊，因此基層官員干脆就不處理、不解決或“甩鍋”。基層各部門出于部門本位和避責邏輯使矛盾在政府內部成為“燙手山芋”，耽擱了矛盾化解的最佳時間，造成了行政拖延。

綜上所述，在認知、能力、體制、資源、責任等要素影響下，基層政府的多維行為邏輯誘發了行政拖延。一方面，任一要素都會催生基層行政拖延。如在體制固化下，基層政府在眾多任務壓力下，必然會對政府事務進行排序，當群眾所關心的矛盾糾紛缺乏進入政府議程的特定要素時，便較少引起政府關注，這種情況下，行政拖延就會產生。另一方面，基層行政拖延的產生是多因素綜合作用的結果，每一要素都會和其他要素相互耦合、共同發力。如在安陽狗咬人事件中，受害人先后到公安局、城市管理局等求取幫助，但這些部門之間的相互推諉導致維權小事愈演愈烈，引發了輿論的廣泛關注。其中，矛盾糾紛化解機制的不充分、基層各部門之間職責范圍的模糊等因素使本能快速化解的小事久拖不決，發酵為全網關注的輿情熱點。當矛盾糾紛未威脅社會經濟、政治秩序時，基層政府往往采取拖延策略，期望“大事化小，小事化了”。一些問題可以通過“拖”的方式得到解決，但有的問題卻會越拖越大，引發社會廣泛關注。因此，必須從多維度出發矯正基層行政拖延。

四、基層行政拖延的矯正對策

在服務型政府和責任型政府建設理念下，政府必須有效回應群眾訴求，解決群眾問題。只有重視群眾問題，及時化解矛盾糾紛，促使政府擺脫行政拖延，才能維護好群眾利益，避免小事鬧大。如前所述，基層行政拖延的產生與認知、能力、體制、資源、責任因素影響下的政府行為邏輯息息相關。因此，矯正行政拖延應側重從政府內部運作角度出發，針對行政拖延的多元成因，提出矯正策略，以減少行政拖延，提升基層政府治理能力。

（一）矯正官員思想認知，強化組織文化建設

針對官員認知歪曲所產生的行政拖延，主要從組織文化建設、官員思想教育、官員激勵方式方面入手，增強基層官員對矛盾糾紛的理性認識。第一，注重基層組織思想文化的整體建設，改變痕跡主義、形式主義、官僚主義作風。基層工作人員應牢固樹立群眾意識，關心群眾、愛護群眾，營造優良的組織文化，向公眾展現負責任的政府形象，增強公眾信任，提升政府公信力。第二，重視基層官員的思想教育，改變基層官員認知，根除官僚主義思想。通過定期培訓會、理論學習會、經驗交流分享會等形式，增加基層官員對矛盾糾紛性質、類型、危害的認識，減少以應付、敷衍、湊合的態度解決群眾矛盾的現象。第三，完善官員激勵方式，形成優良的激勵文化，激發官員解決群眾問題的積極性。這一方式要求從市場標準的角度來客觀衡量基層官員的職業價值，改變基層薪資待遇，并逐步構建起多元化的“職業上升通道”［28］，減少基層晉升的“天花板效應”，調動基層工作的積極性與主動性，增強基層政府回應能力。

（二）強化基層組織建設，提升政府治理能力

提升政府治理能力應從基層組織建設出發，注重組織的隊伍建設與人才培育。第一，加強基層黨建引領，充實基層組織隊伍。基層政府治理社會事務要充分發揮基層黨組織的作用，夯實領導基礎。同時不斷引進吸納各領域的專業人才，尤其是吸引青年骨干人才到基層，發揮其專業技能和水平，組建“能干事、敢干事”的先進隊伍，優化矛盾糾紛化解。第二，強化基層矛盾化解能力建設。基層政府應堅持以人民為中心，及時回應群眾訴求，解決群眾問題；加強數字化政府建設，便利相關信息的傳遞與流通，提升政府回應能力，增強政府風險感知與應對能力；積極完善多元主體利益訴求、溝通渠道，整合、動員社會其他主體的資源共同化解矛盾。第三，提高基層官員的素質。首先，加強對基層領導干部的培育，提升其統籌指揮、協調和動員能力。其次，重視基層官員理解能力、執行能力、變通能力的培育，通過展開矛盾化解經驗分享會，傳播專業性知識。此外，還應注重提高官員行政技術利用能力，創新數字化矛盾化解方式，提升基層政府矛盾化解速度，減少行政拖延。

（三）堅持“群眾利益無小事”，優化政府矛盾糾紛化解制度

從體制維度消解行政拖延，盡快處理群眾問題、化解矛盾糾紛應落到中心工作的排序和制度建設上。第一，重視矛盾糾紛化解，提高矛盾化解的議程地位。基層政府在行為過程中應樹立服務意識和服務理念，將群眾利益擺在政府日常事務的首位、前列，提升其地位，快速回應群眾訴求，整合政府資源促進矛盾糾紛化解。第二，打造矛盾化解的特殊通道，簡化流程。必須從組織規則程序上打開綠色通道，打破僵硬的規則體系，減少因繁瑣的程序、手續導致矛盾被拖延處理的情形，推動接訴即辦、特事特辦，提高政府回應度。第三，強化基層政府矛盾化解的制度建設，提高矛盾化解效率。首先，組建一支專門的矛盾化解隊伍。強化基層行政首長負責制、基層聯席會議制、部門牽頭制等制度建設，將政府常規任務與矛盾化解的運動式治理模式相結合，集中力量辦小事。其次，明晰矛盾化解的程序，發揮程序消除不確定性的重要功能［29］。對矛盾糾紛進入政府議程到化解以及后續的回訪等流程進行制度性規定，使基層人員在面對矛盾糾紛時能按圖索驥，降低不作為的可能性。

（四）重視多方力量參與，積極拓展政府資源

擺脫資源困境要求基層政府積極拓展組織資源，充分利用正式資源與非正式資源，豐富基層資源存量。第一，合理利用基層正式資源。正式資源包括權力、權威、人財物等，只有恩威并施，才能科學合理地化解矛盾。首先，將權力、資源下放落到實處，只有當問題或沖突到達一個與其責權匹配的部門時才能被解決。因此，需促進基層權責匹配，充分使用權力資源化解矛盾。其次，合理分配與利用人財物資源，構建基層政府矛盾化解案例庫，形成可復制可學習的矛盾化解經驗知識。最后，靈活使用信息資源、技術資源，依托現代數字手段快速處理矛盾糾紛。第二，實現非正式資源利用的最大化。非正式資源包括游離于正式規則約束之外的一些特殊民間資源，如人情、習俗、面子、聲譽、關系網等［30］。由于基層政府仍處于以關系為基礎的人情社會中，非正式資源也成為影響基層行為的重要因素。在矛盾化解中基層官員可以通過打感情牌、講人情、看面子等方式盡快化解矛盾。第三，鼓勵多元力量參與矛盾糾紛化解，構建起矛盾化解的社會共治格局。化解矛盾單依靠基層政府是不牢靠的，還需要社會各組織的積極參與，尤其要發揮村居委會、其他自治組織等解決矛盾的作用，提高矛盾治理效能。

（五）完善官員監督與問責機制，加快建設責任型政府

問責浪潮的風起云涌使基層官員愈發遵循“不出事”邏輯［31］，由“邀功”到“避責”的心理轉變使官員在處理矛盾糾紛中相互推諉，內部推脫外顯為政府行為的無限拉扯。化解這一問題應從官員日常監督與問責機制入手。第一，強化基層政府日常監督。首先，清晰界定基層各部門的職責范圍，規范基層權力行使，明確監督與問責對象；其次，建立群眾問題化解與反饋的獎勵與懲罰機制，將矛盾糾紛化解事項納入年度考核，督促基層官員重視事務處理；最后，將日常監督與抽查監督相結合，通過定期、不定期地走訪，了解基層矛盾化解的基本情況，將基層矛盾化解落到實處。第二，加快基層問責科學化建設。首先，明確基層政府問責范圍和內容，加強對政府日常事務中不恰當行為的問責，尤其是強化矛盾糾紛化解中的消極行為問責、無為問責，減少基層行政拖延，提高政府工作效能。其次，加強官員容錯糾錯機制建設。通過為官員化解矛盾糾紛保留一定的容錯空間，增加基層官員處理矛盾糾紛的可能性，使其不會因害怕擔責而逃避糾紛化解。最后，完善矛盾糾紛化解的問責程序，保證問責的公開透明，減少基層責任分擔的共謀行為，保障基層官員責任分擔落到實處。