國外公共就業服務的變化趨勢和特點

公共就業服務（PES）起源于19世紀末的工業化國家。其最早是指政府舉辦的免費職業中介服務。國際勞動組織《就業服務公約》（第88號）和《就業服務建議書》（第83號）提出，公共就業服務的宗旨主要是以最佳方式組織就業市場，實現充分就業和開發利用生產力資源的目標。其中提出要在地方建立公共就業服務辦事網絡，向勞動者和雇主提供就業安置和勞動力市場服務，并為人員的職業和區域流動提供便利。當前，世界各國普遍建立了公共就業制度，并逐步形成以職業咨詢、就業指導、職業介紹、就業培訓和失業保險等為主要內容的完整的公共就業服務體系。

當前，全球經濟社會環境動蕩變化，多數國家面臨著就業壓力巨大、人才結構性短缺等突出矛盾。傳統的公共就業服務難以滿足勞動力市場變化的需求。為此，各國政府不斷改革公共就業服務的組織與管理，拓展公共就業服務職能，創新公共服務模式，將公共就業服務建設成為一個開放和動態的體系，以適應經濟社會變化的需求。

一、從集權化管理向分權化管理轉變

為了使公共就業服務能夠更加靈活地應對環境變化，上世紀90年代后，西方國家改革公共服務權力高度集中的體制，將服務權力和責任下放，并采取了多種分權管理形式：①聯邦化，采取類似聯邦政府與各州政府之間的關系的公共就業服務管理體制。②區域化，加強服務機構與地方政府的聯系，實現公共就業服務的區域一體化。③自治化，改變直接隸屬關系，使公共就業服務機構成為一個自治的法人實體。分權化改革后，中央政府主要負責資金支持、政策制定、系統開發和監督評估。地方政府主要根據自身的條件制定補充性政策，并具體負責實施公共服務。

二、機構整合，提供更加全面和便捷的服務

調整勞動力市場需要多種計劃的有機結合。比如，需要將就業服務與領取失業補貼緊密聯系；將職業介紹與職業培訓連接；將求職服務與政策咨詢和市場信息結合；使用信息技術來改進服務等。同時，公共就業服務機構還要承擔公共資金分配的責任等。為了實現各項計劃的有機連接，提供整體、連貫和便捷的服務，發達國家政府加強統籌協調，整合組織資源，形成服務一體化的組織。[1]

一是機構合并。為了解決客戶在接受服務時要與眾多不同機構打交道的不便。經合組織在1994年的《工作研究》中曾建議將三類機構合并，即職業介紹、發放失業補貼和實施積極的勞動力市場計劃（包括培訓）。例如，德國將職業介紹、失業補貼管理和勞動力市場調整計劃合并為一個機構。美國將職業介紹、勞動力市場信息和失業補貼管理合并為一個機構。瑞典將職業介紹、培訓和勞動力市場措施合并。英國將就業服務、失業補貼管理和培訓服務合并。

二是一站式服務。一站式服務是將有關機構的服務集中到同一場所中合署辦公。例如，英國為在福利發放的各個環節上提供無間隙和前后連貫的服務，不僅將公共就業服務機構、補貼機構和地方當局納入一站式服務中心，還將有關的私營和自愿部門的伙伴也納入進來。

三是提供分層次的服務。分層次服務是指根據客戶對服務的需求差異和強度的不同來組織提供公共就業服務。例如，瑞典通過因特網提供自助服務、提供信息“導航員”服務以及提供人性化服務和強化服務等。美國各州的分層服務有自助服務、一般服務和強化服務等。法國在公共就業機構中成立了專業人員安置中心，專門對管理人員、技術人員提供再就業服務。澳大利亞按服務內容和對象重組公共職業介紹機構，[2]成立了職業指導中心、臨時工就業中心、移民職業介紹中心、青年就業中心、軍人就業中心、崗位空缺中心等。

三、公共服務的對象范圍不斷擴大

為了適應勞動力市場的變化，現代公共就業服務的對象范圍、服務內容、服務形式都在不斷變化和發展。在很長時期內，公共就業服務的重點是就業困難的弱勢群體。然而，受經濟動蕩加劇的影響，一些“白領”人員的失業問題也逐步凸顯。因此，許多國家實施更加積極的公共就業政策，調整工作重點，從主要為失業者提供保障性、救助性服務向積極促進就業和創造就業創業條件轉變；從提供基礎性、通用化服務向提供個性化、分層次服務轉變，不斷擴大服務對象的范圍。

比如，日本政府為了應對嚴峻的的失業形勢，提升和強化公共就業的功能。1997年在原有的綜合就業信息庫的基礎上引進了新系統（“人才庫”、“大學畢業生庫”、“非全日制工人庫”）。人才庫為管理者、專業技術人員提供就業咨詢服務和安置服務；為大學畢業生庫儲存畢業生求職信息；為非全日制工人提供指導和安置服務。[3]

過去，法國就業總局沒有把管理人員和專業技術人員看成服務對象。管理人員和專業技術人員求職與招聘大多通過私營服務機構。由于上世紀90年代以后，管理人員和專業技術人員失業不斷增加（1994年管理和專業技術人員失業比4年前增長了84%）。1995年，法國國家就業總局專門設置了管理和技術人員安置中心，為管理和技術人員以及青年畢業生提供就業服務，加強與用人單位的聯系，鼓勵企業招聘有關人員。[4]

美國的工作數據庫（AJB）為幫助求職者和雇主進行匹配，向求職者和雇主提供全國范圍的工作崗位供求狀況信息。空缺崗位包括從專業和技術到藍領工作，從管理人員到辦事員和銷售員等各種類型的工作。有關數據顯示，教育程度更高的用戶使用美國工作數據庫，受過大學教育的求職者的使用比例在增加。[5]

四、在落實人才政策上發揮積極作用

隨著國民受教育水平的提高，在發達國家，大學畢業生成為社會新增勞動力的主體部分。在經濟動蕩情況下，很多國家也存在著畢業生就業和創業困難，基層尤其是邊遠地區人才不足的兩難問題。因此，鼓勵和引導畢業生到基層、農村特別是邊遠和欠發達地區工作，充實當地的人才隊伍，是各國公共就業政策的重要組成部分。

由于各國的國情不同，其支持畢業生就業和創業的人才政策和實施途徑多種多樣。比如，美國政府大力支持“為美國而教”的志愿者行動，鼓勵優秀畢業生到貧困邊遠地區的中小學任教。英國實施“國家實習計劃”，鼓勵大學畢業生到私營企業和公共事業機構實習或做義工。德國政府支持農科畢業生到農村就業和創業，使他們成為農技員或“村官”。法國為加強農村基層人才隊伍，實施了“青年農村就業安置政策”，對農技師及以上文憑的畢業生提供到農村就業的安家費；制定“安置就業合同法”，支持企業吸納失業人員和大學畢業生就業。日本為促進青年失業者就業，實施了“年輕者試雇傭事業”，政府對提供短期試雇傭的企業提供獎勵金和培訓費；實施了“農村工作隊”計劃，鼓勵城市青年短期到農村就業，以緩解城市就業壓力，并解決農村勞動力不足問題。韓國為實現農業和農村現代化，加強培養新型農村人才，積極鼓勵畢業生回鄉務農，對每個大學生農業創業小組提供資金、咨詢服務和專門培訓等。泰國支持畢業生就業的重要舉措是鼓勵他們到農村發展，如在“減少失業行動計劃”中實施了“燭光工程”，專門為到農村和邊遠地區工作的畢業生提供支持；實施“上山下鄉”政策，由政府出資在鄉鎮為畢業生創造工作崗位，讓他們參與和管理鄉鎮發展基金或“一村一產品”計劃等。[6]

各國在促進高校畢業生就業方面的共同特點是：一是強化政府的責任，將促進畢業生就業的人才政策納入全國統一的就業政策體系中。如美國《就業機會法》提出，要保障大學畢業生的就業權和用人單位的合法權益；《服務美國法案》號召大中學生到社區從事服務等。德國在《農業法》、《農村社會保障法》、《農民醫療保險法》中，通過制定與城市工人同等的福利和公共服務政策，為畢業生到農村就業和創業提供保障。法國的《安置就業合同法》，規定政府要對吸納失業人員和大學畢業生的企業提供補貼等。二是提供多種方式的財政支持。其中包括經濟補償、免除學生貸款、提供助學金和貸款、提供安置費、有權買地或租地、社會保險國家投保、獲得低息貸款、獲得政府定期補貼以及減免稅收等。這些政策對于落實促進畢業生就業的人才政策提供了重要的保障。

五、公共就業服務的新變化

近年來，為適應經濟社會發展的需要，各國公共就業服務還發生了一些新的變化。

（一）參與部分行政職能工作

目前，各國公共就業服務的基本職能是提供職業中介服務，開發勞動力市場信息，參與勞動力市場調整計劃的管理和推進，負責失業補貼資金的管理等。由于勞動力市場的監管任務日益繁重，為了幫助行政部門開展有關工作，一些發達國家賦予公共就業服務機構參與部分行政管理的職能。比如，公共就業機構參與對外國人就業、跨境工人安置、私營介紹所活動的管理，在工廠關閉時協調雇主與工人的關系，參與對雇主雇傭特殊工人的檢查等。[7]

（二）彌補財政不足，開展一些有償服務

隨著公共就業服務需求的日益增加，同時提供普惠性和高質量的服務使許多國家面臨著日益加重的財政壓力。一些公共就業服務機構認為，收費服務可以幫助改善財政狀況，同時也能提高公共就業服務的聲譽。目前，越來越多國家的公共就業服務正在為雇主提供超過一般公共就業服務的額外或較高層次的收費性服務。如美國、加拿大、挪威公共就業服務部門向雇主提供優選的勞動力市場信息。荷蘭已經立法允許公共就業服務收費，并開始與私營機構結為伙伴，提供全面招聘服務，包括評估、人事管理咨詢和為富余人員提供新的職業介紹服務等。國際勞工組織認為，應禁止任何對工人的收費，也禁止對公共就業服務提供的基本服務向雇主收費。然而，只要不影響基本服務并與雇主和工人代表進行了協商和合作，對較高或特殊服務向雇主收費是不違法的。[8]

（三）改變政府壟斷，建立多元化的公共服務供給體系

在很長時期內，公共就業服務由政府機構壟斷。但是，在政府財政和能力有限的情況下，公共需求的不斷增長與政府供給有限之間的矛盾逐步凸顯，暴露出不少弊端，包括公共就業服務供給不足或缺位、服務質量達不到要求、效率低和成本高等問題。因此，需要改革與創新政府公共就業服務的理念和供給體系，以便更好地滿足社會多樣、多層次的公共就業服務需求。為此，各國采取了積極的改革措施。

一是建立政府與社會廣泛的合作伙伴關系。如與雇主組織、工會、其他政府機構、地方政府、私營服務機構和公益性服務機構等建立多方位的伙伴關系。如在美國的公共就業服務機構中，政府服務機構只是其中的一部分，還包括獨立的民間非營利服務機構、政府與民間機構合作的服務機構或項目、社區的就業服務中心等。這些機構統一納入到國家公共就業服務的統一框架之中。[9]

二是建立多種公共就業服務的合作方式：包括授權合作式委托（主要由政府授權或出資，非營利組織提供人力、技術、管理和服務）；項目合同式委托（主要是公共部門將一些服務項目外包給特定的社會服務機構承擔）。還有其他的合作方式，如項目合作、資金投入、合同承包、政府補貼、特許經營、股權投資等。[10]

三是在多種服務領域開展合作。如澳大利亞和瑞士，將失業人員管理工作承包給私營就業服務機構，通過公共與私營就業服務機構之間的競爭，提高就業服務質量。又如法國，勞動部門資助政府所指定的私營機構從事培訓和安置失業人員的服務。在這一過程中，產生了專門為公共就業服務提供培訓服務的社會中介機構。再如在信息網絡服務方面，在斯洛文尼亞，公共就業服務與主要的報紙和電視臺簽訂協議，通過它們發布公共就業信息。在丹麥和挪威，公共就業服務通過搜集大眾傳媒上的招聘信息，增加自身的信息容量。在許多國家，一些公共就業服務部門還在互聯網上建立專門的網頁，向社會發布數據庫中的空崗信息，用人單位和求職者也可通過互聯網輸入自己的需求，并進行互動。[11]

總之，為了應對勞動力市場的變化，滿足社會不斷增長的公共就業服務需求，各國的公共就業服務將不斷地變革與創新，建設開放、包容、靈活和創新的公共就業服務體系是未來發展的方向。

注釋：

[1]范隨等著：《變化中的勞動力市場——公共就業服務》，中國勞動社會保障出版社，2002年5月，第93-96頁。

[2]劉海鶯、張華新：《國外公共就業服務制度研究綜述》，蘭州學報2011.09。

[3]同（1），第142頁。

[4]同（1），第177頁。

[5]同（1），第150-152頁。

[6]參考中國人事科學研究院研究報告：《國外大學生基層公共服務領域就業的政策、實踐及其特點》2011。

[7]同（1），第21頁。

[8]劉燕斌：《發達國家公共就業服務實踐經驗》 http：//www.lm.gov.cn/gb/employment/2009-07/24/content_315784.htm。

[9]陳力：《美國公共就業服務鳥瞰》中國人才雜志，2008（03）。

[10]《公共服務與中國發展》，世紀出版集團，上海人民出版，第185-189頁。

[11]《國外就業服務機構發展的總體趨勢及加強建設的主要做法——國外就業服務機構發展概況及趨勢研究報告（二）》，首都經濟雜志， 2002年11月。

（作者系中國人事科學研究院研究員）