德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的七大啟示

德國(guó)公務(wù)員范疇十分廣泛，包括政府官員、法官、檢察官、外交官、教師等職業(yè)。2003年6月底，有聯(lián)邦、州、鎮(zhèn)等各級(jí)公務(wù)員169萬(wàn)人。另外，教會(huì)、工商會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等公法機(jī)構(gòu)中，近12萬(wàn)人擁有公務(wù)員身份。除高等院校科研人員所屬的C系列和法官、檢察官的R系列外，大部分屬于按任職時(shí)間晉升職務(wù)和工資的A系列和B系列。為不斷提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)，使其順利完成基本法（憲法）賦予的公共管理職能，德國(guó)制訂了《公務(wù)員法》以及考核、培訓(xùn)、選拔等方面的專項(xiàng)管理規(guī)定。其中，考核是實(shí)施公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的主要依據(jù)，也是發(fā)現(xiàn)、選拔優(yōu)秀的公共行政管理人才的重要途徑。

德國(guó)公務(wù)員的績(jī)效考核稱為“實(shí)績(jī)?cè)u(píng)估”，與其聯(lián)邦政體相對(duì)應(yīng)，其法律依據(jù)分聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)公務(wù)員按照1978年頒布的《聯(lián)邦公務(wù)員職業(yè)生涯條例》進(jìn)行考核。各州參照制定本州的職業(yè)生涯條例，對(duì)州及市鎮(zhèn)公務(wù)員進(jìn)行考核。考核的主要內(nèi)容包括工作成績(jī)、專業(yè)能力和素質(zhì)等三項(xiàng)，考核結(jié)果記入個(gè)人檔案。目前，德國(guó)公務(wù)員實(shí)績(jī)?cè)u(píng)估制度正在探索量化考核要素、完善考核辦法，進(jìn)一步提高其科學(xué)性、客觀性。

筆者依據(jù)德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核指南，系統(tǒng)分析了德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核體系，重點(diǎn)研究了德國(guó)公務(wù)員考核的對(duì)象、過(guò)程、方法以及其他有關(guān)事項(xiàng)，并從中歸納出對(duì)我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核七個(gè)方面的管理啟示。

1.提升管理：明確績(jī)效管理和績(jī)效考核是兩個(gè)概念，由績(jī)效考核延展、擴(kuò)大至績(jī)效管理，改正績(jī)效考核與績(jī)效管理相分離的觀念和做法。這是對(duì)我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核最重要的啟示。德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核是一種全方位的廣義考核，因?yàn)榭己诉^(guò)程不但包括考核和評(píng)估出績(jī)效成績(jī)，而且在考核或評(píng)估過(guò)程中，通過(guò)上下級(jí)之間和同事之間的對(duì)話和討論，實(shí)現(xiàn)了有效的績(jī)效管理。因此，有效地運(yùn)用了績(jī)效考核過(guò)程中的一切成果，并以戰(zhàn)略、管理和開發(fā)為目標(biāo)。績(jī)效考核只是在特定考核期間完成，而績(jī)效管理卻伴隨職員工作生涯的全過(guò)程，包括績(jī)效考核的事前、事中、事后全方位的管理。

我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核體系存在不足的最重要原因就是沒(méi)有區(qū)分績(jī)效管理和績(jī)效考核兩個(gè)概念，并由績(jī)效考核過(guò)渡和提升為績(jī)效管理。每到考核期間，工作人員和考核主管只忙于填表格；但考核結(jié)束后，統(tǒng)計(jì)出來(lái)的績(jī)效考核數(shù)據(jù)卻又被束之高閣，沒(méi)有將考核的結(jié)果和提高工作績(jī)效聯(lián)系起來(lái)。這樣做的結(jié)果是，使績(jī)效考核流于形式，考核過(guò)程形同虛設(shè)。因此，切勿把績(jī)效考核從完整的績(jī)效管理體系中割裂開來(lái)。績(jī)效管理應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)貫徹和落實(shí)有關(guān)指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、區(qū)分、激勵(lì)、溝通等管理措施，著眼于人力資源的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)員工持續(xù)成長(zhǎng)和績(jī)效持續(xù)改善。

2.強(qiáng)調(diào)溝通：德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核強(qiáng)調(diào)溝通的重要性，并實(shí)現(xiàn)有效的溝通。績(jī)效管理的核心在于溝通。從德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核體系可以看出，績(jī)效管理工作絕不是上級(jí)對(duì)下級(jí)單向?qū)嵤┑摹？?jī)效考核可以包括自上而下、自下到上以及部門之間和同級(jí)之間的評(píng)級(jí)考核。績(jī)效考核必須得到被考核人員的支持和認(rèn)可才能發(fā)揮其作用，因此考核工作是上級(jí)主管和工作人員共同完成的。在考核實(shí)施的每一個(gè)階段都包括上下級(jí)之間、考核者與被考核者之間的對(duì)話，無(wú)論是目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、尺度的制定，還是考核方法、人員的選擇，以及考核結(jié)果都是在上下級(jí)的溝通中達(dá)成共識(shí)，并共同落實(shí)的。溝通幫助組織建立了統(tǒng)一的考核體系和制度，有效調(diào)動(dòng)了考核相關(guān)人員的積極性，及時(shí)反饋考核工作中出現(xiàn)的漏洞和不足，保證了考核的真實(shí)性和有效性，減少考核過(guò)程中的沖突以及因無(wú)法接受考核結(jié)果而導(dǎo)致的糾紛、復(fù)議，提高考核效率，從而實(shí)現(xiàn)組織或部門整體績(jī)效水平的提高。

3.專業(yè)機(jī)構(gòu)：組織內(nèi)部要設(shè)立負(fù)責(zé)績(jī)效考核的專門機(jī)構(gòu)，以避免績(jī)效考核流于形式。德國(guó)政府中設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公務(wù)員的績(jī)效考核。這些部門負(fù)責(zé)制定績(jī)效考核體系的運(yùn)作流程，組織的考核制度和指導(dǎo)方針，確定實(shí)施考核的人員。在考核過(guò)程中，考核機(jī)構(gòu)與組織內(nèi)部各部門之間合作，以各部門不同的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和各崗位對(duì)工作人員的特殊要求，以及組織、部門、崗位的績(jī)效期望和目標(biāo)為依據(jù)，幫助各部門確定自身的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并在實(shí)施過(guò)程中予以指導(dǎo)，監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，并在必要時(shí)幫助完成績(jī)效目標(biāo)的調(diào)整。因此，建議我國(guó)政府部門的績(jī)效考核也要建立專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并加大對(duì)考核監(jiān)管人員的培訓(xùn)和教育，掌握先進(jìn)的考核手段并結(jié)合我國(guó)政府部門的實(shí)際情況實(shí)施，減少誤差，增強(qiáng)科學(xué)性。

4.五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)：

德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核尺度的五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是比較科學(xué)的分級(jí)方式，如出色、非常好、好、滿意但偶有失誤、經(jīng)常性的無(wú)法令人滿意或者十分出色、超越所要求的、滿足所要求的、大部分達(dá)到所要求的、在某種程度上達(dá)到所要求的。如果分級(jí)較少，如只有“優(yōu)秀”與“合格”兩個(gè)級(jí)別，假設(shè)百分比為20%和80%，那么絕大多數(shù)的公務(wù)員都按職能劃分到合格的隊(duì)列中，這一群體中的公務(wù)員的績(jī)效沒(méi)法得到有效區(qū)分，因此與之相關(guān)的晉升和激勵(lì)就無(wú)法根據(jù)績(jī)效結(jié)果實(shí)施。由于區(qū)分度太小，很難進(jìn)入優(yōu)秀行列，較好的和較差的績(jī)效表現(xiàn)沒(méi)有區(qū)別，這樣會(huì)大大打擊公務(wù)員的工作積極性。因此，五級(jí)的考核標(biāo)準(zhǔn)可以有效地區(qū)分好與差之間的各層次績(jī)效表現(xiàn)，又不會(huì)過(guò)于繁瑣。

我國(guó)的公務(wù)員績(jī)效考核體系要避免績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)過(guò)少，在優(yōu)秀和合格之間合理分級(jí)，并確定各級(jí)比例，使各個(gè)績(jī)效水平上的人員合理分布，增強(qiáng)績(jī)效結(jié)果的科學(xué)性和可區(qū)分性，這樣才能提高績(jī)效考核的激勵(lì)效果，達(dá)到績(jī)效考核的目的。

5.有效應(yīng)用：德國(guó)績(jī)效考核的結(jié)果與關(guān)系個(gè)人實(shí)際利益和職業(yè)發(fā)展的晉升和薪酬息息相關(guān)。德國(guó)公務(wù)員確立績(jī)效考核體系的直接目的就是引進(jìn)績(jī)效薪酬，考核結(jié)果與可變薪酬直接掛鉤，是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行激勵(lì)的依據(jù)；德國(guó)公務(wù)員的能力考核是晉升的資格標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核結(jié)果體現(xiàn)出來(lái)的個(gè)人素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)、能力潛質(zhì)以及領(lǐng)導(dǎo)才能選定晉升對(duì)象，依據(jù)績(jī)效考核的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)確定可變薪酬的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效考核為組織挑選和培養(yǎng)人才，實(shí)現(xiàn)崗位與人員的合理配置提供了有效途徑。績(jī)效結(jié)果所體現(xiàn)的個(gè)人素質(zhì)和工作現(xiàn)狀是對(duì)個(gè)體實(shí)施培訓(xùn)的依據(jù)；根據(jù)公務(wù)員個(gè)體的不同能力特點(diǎn)，將其安置在適當(dāng)?shù)膷徫簧希瑢?shí)現(xiàn)人力資源的有效利用和合理規(guī)劃，對(duì)公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展也很有幫助。

因此，績(jī)效結(jié)果只是績(jī)效考核的一小部分，并不是績(jī)效考核過(guò)程的最終目的，我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核也應(yīng)將結(jié)果合理運(yùn)算、評(píng)定，并據(jù)此實(shí)施公務(wù)員激勵(lì)，從而防止考核過(guò)程與目的相悖，避免考核流于形式。同時(shí)，績(jī)效考核結(jié)果的有效應(yīng)用也強(qiáng)調(diào)了績(jī)效考核在組織中重要地位，使政府部門更加重視公務(wù)員績(jī)效考核建設(shè)。

6.方法適用：德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核打破了績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該量化的束縛，使先進(jìn)的方法在政府部門中得以應(yīng)用。依據(jù)量化和不能量化的績(jī)效結(jié)果提出了測(cè)量和評(píng)估兩種考核方式，并分析這兩種方式的適用條件。這為不同類型的績(jī)效結(jié)果的評(píng)估確定了合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（分級(jí)尺度）。

德國(guó)公務(wù)員的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要有四種：（1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)（定量），如答復(fù)質(zhì)詢的數(shù)量、服務(wù)“客戶”的數(shù)量等；（2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（定性），如極少的抱怨或異議、短暫的等待時(shí)間，或者低錯(cuò)誤率等；（3）效率標(biāo)準(zhǔn)（結(jié)果導(dǎo)向），例如，成本和人力的減少，或者收入的增加等；（4）影響力或行動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)（行為導(dǎo)向），例如，溝通、談判技巧，團(tuán)隊(duì)精神等。

用于考核的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是綜合性的、符合特定工作要求的，就不能只用一種績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)描述的。而確定了績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)后，還要決定是測(cè)量績(jī)效還是評(píng)估績(jī)效。這主要取決于所選的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，前者是客觀可量化的，后者是偏主觀概括性的。如果績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)適用于數(shù)字測(cè)量，可進(jìn)行績(jī)效測(cè)量。測(cè)量績(jī)效有對(duì)比和統(tǒng)計(jì)兩種方式，但會(huì)增加績(jī)效考核的工作層級(jí)和復(fù)雜化程度，降低效率。而面對(duì)績(jī)效測(cè)量存在的問(wèn)題，很多情況下進(jìn)行績(jī)效評(píng)估則更有利于績(jī)效考核，但是并非在所有的考核中都適用。績(jī)效測(cè)量和績(jī)效評(píng)估這兩種考核程序各有利弊，應(yīng)該使用測(cè)量型績(jī)效考核、評(píng)估型績(jī)效考核，還是兩者的結(jié)合，只能依據(jù)各個(gè)部門不同的任務(wù)背景才能決定。

7.指南清晰：德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核指南涉及的范圍很廣，內(nèi)容也很全面。一方面，整個(gè)考核過(guò)程都強(qiáng)調(diào)了避免歧視，包括性別歧視和暫時(shí)離崗公務(wù)員的歧視。我國(guó)政府在公務(wù)員績(jī)效考核中更應(yīng)該始終強(qiáng)調(diào)公平合理，防止各種可能的歧視。另一方面，德國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核還規(guī)定了沖突的解決辦法和相關(guān)法律問(wèn)題。盡管西方的行政管理體制要比我國(guó)早很多年建立，但是仍然在不斷地完善相關(guān)制度和法律體系；我國(guó)更應(yīng)該加強(qiáng)公務(wù)員績(jī)效考核立法，使這項(xiàng)工作有章可循，沖突和糾紛的解決有權(quán)威依據(jù)。

總之，績(jī)效考核并不存在所謂“準(zhǔn)確”或“不準(zhǔn)確”、“好”或“壞”的普遍規(guī)則，政府各部門應(yīng)該分析自身的特點(diǎn)和要求，自主決定本部門績(jī)效考核的特定原則及標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)規(guī)定考核中細(xì)節(jié)問(wèn)題，處理好考核中的各種關(guān)系，不斷推進(jìn)公務(wù)員績(jī)效考核工作。

（作者簡(jiǎn)介：余仲華，中國(guó)人事科學(xué)研究院電子政務(wù)與績(jī)效管理研究室副研究員；杜新宇，北京安貞醫(yī)院人事處職員）