“窮縣曝光”

今年8月，財政部部長謝旭人向全國人大常委會做了題為《國務院關于縣級基本財力保障機制運行情況的報告》。此舉引起業內強烈關注，一位財政學者為此分析稱，“這意味著在國家層面曝光窮縣問題，并步入破題階段?！?/p>

為什么曝光？

窮縣問題存在已久，為何此時會突然“曝光”？

一種分析認為，“窮縣曝光”并不突然，只是政策的進一步“延續”。

財政部財政科學研究所所長賈康接受《新理財》采訪時表示，“縣級財政保障機制是由來已久的問題，基層財政困難、縣級財力保障不足這些問題在上世紀九十年代就被反復討論，最近幾年明確提出要建立縣級財政保障機制。所以報告的提出不是突然事件，而是通過報告強調要進一步把這件事情做好，屬于相關配套工作之一，具有政策延續性?！?/p>

而另一種分析則認為，“窮縣曝光”屬于“現實性逼迫”。

中央財經大學財經研究院院長、教授，北京財經研究基地首席專家王雍君認為，縣級財政保障機制的問題被提上日程，是因為“情況確實嚴重，主要是在欠發達地區?？h級財政困難由來已久，但在2008年的全球經濟危機和國內經濟低迷、土地財政潛力銳減的大背景下更加突出了。另一個背景是，2009年啟動的省管縣財政改革，對于解決地方財政困難的作用有限。另外，近年來中央各部門不斷出臺需要基層配套支持的新政策越來越多，更使地方財政不堪重負?！?/p>

有數據顯示，全國2000多個縣級市中，僅54個縣級政府沒有舉債，至2010年底，有99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于200%，20個縣級政府的借新還舊率超過20%，23個縣級政府逾期債務率超過10%。

而在今年經濟增長降速的背景下，窮縣“保穩定”情景仿佛回到了2008年年末。

窮縣緣由

窮縣問題的現實性加劇，既有慣性原因，也有增量因素。

一、體制原因可謂慣性原因。

有分析人士指出，造成我國縣級財政困難的原因首先在于，分稅制改革以來，國家為了增強中央財政宏觀調控的需要，財力逐漸向上集中，而與此同時，隨著公共財政職能的擴大，公共財政不斷加大向農村的覆蓋，縣級財政的事權不斷擴大，這樣縣級財政的財權與事權矛盾突出，導致縣級財政困難。

二、窮縣收支矛盾加劇則是存量因素和增量因素共同使然。

從縣級財政收入層面分析，我國絕大多數窮縣內工業企業數量不多，效益不佳，直接影響了縣級財政收入。再加上地方非稅收入占比較大，縣級財政缺乏主體稅種和高質量的財源。

從支出層面分析，一方面，縣級財政支出中行政支出占了絕大部分，很多地方仍屬“吃飯財政”；另一方面，縣級財政支出的很大一部分比重依靠上級財政的轉移支付支撐，縣級財政自給能力差。在這方面，有地方財政局相關工作人員曾向記者表示，隨著穩增長和政策性增支加大，“在轉移支付的部分里面，專項轉移支付占比比較高，要求地方配套資金項目偏多，這讓我們基層財政感到很大的壓力?！?/p>

三、經濟下行和宏觀收縮更是直接影響了地方的現金流。

在以上壓力下，窮縣憑借賣地與平臺融資來平衡現金流。但經濟下行的背景下，加之堪稱“史上最嚴”的房地產調控，土地財政和債務融資處于現實性失靈狀態。受此影響，各地方政府又一時難以尋找到新的替代品。

一位財政學者至此分析認為，“基層財政的惡化可能遠超想象?！?/p>

頂層設計

窮縣問題如何解決？在頂層設計的方案建議上，目前起碼有兩種趨向。

一種建議方案是，在1994年分稅制改革的基礎上，進行兩大技術性配套，通過財政省直管縣減少財政層級并解決可能的“市級扒皮”問題，同時加大一般性轉移支付，并強化縣級財政保障機制，以“兜底”窮縣。

“相應的頂層設計不會出現大變化，未來的努力方向是把它方案化，需要做的是進一步優化體制，縣級財政保障機制與省直管縣的改進都是并行不悖的?！辟Z康說，“縣級財政保障機制和分稅制改革不是直接相關，還與包括省直管縣，以及地方稅體系建設等等有關，它處于整個改革過程中。在管理和技術層面上要按原來提出的對縣級做基本指標的測算，做出一套可操作的保證方案，這些是聯系在一起的，涉及更多制度框架的問題?！?/p>

事實上，目前的政策實踐正與上述趨向相切合。

另一種建議方案則偏重“體制變革”。

王雍君認為，“出路在于推動新一輪財政體制改革，以及系統地加強基層財政管理能力?？h級財政應依其困難程度實施分類管理，可大致分A、B、C三類管理，分別由地市財政負責、省級財政負責和中央財政負責提供財政援助和能力支持。財政保障機制應建立在標準收入、標準支出、標準收支差額的基礎上。不應以彌補實際收支作為保障機制的基礎，這樣會產生嚴重的負面激勵。我非常期待以加強基層財政為戰略方向的財政政策調整。這一點非常重要。”

他同時強調，“要將條條主導的財政體制整合為塊塊主導的財政體制，也就是將當前越來越支離破碎的部門主導的體制，整合為基層政府主導的地方財政體制。整體上講，目前五級政府作為一個整體有的是錢花，錢多得花不完。為什么還會出現那么嚴重的基層財政困難？關鍵就在于當前的財政體制過于支離破碎，缺乏基本的整合?！?/p>

無論如何，縣級財政保障機制早已引起了財政系統的高度重視，并行動給力。謝旭人部長在報告中的一組數字顯示，2009年，全國基本財力保障缺口縣高達819個，而到了2011年底，這個數字已經降至113個。

記者不由地想起幾個月前，在一次財政系統內部會議上，相關領導在說到這個問題時一度使輕松的會議氣氛嚴肅起來，“縣級財政是我們（財政）的基礎命脈，如果我們自己的人（財政人）都不想做，那我們能把這事兒做好嗎？今后將繼續加大一般轉移支付！”