論美國國會的監督功能

美國國會的監督制度是在三權分立與制衡基礎上建立起來的，它主要對行政部門產生制約效力，有利于規范行政機構的秩序，是保持立法部門和行政部門互相平衡的憲法手段。美國國會的監督功能建立在三權分立的體制之下，同時又更好的為這種特殊的政治安排服務，保證政治活動必需的環境。

美國國會的監督功能的表現形式

根據美國憲法，國會對政府具有完全的制衡能力，這種制衡能力具體表現為：任命權、彈劾權、財政權和調查權。

·任命權

根據美國憲法規定，總統提名聯邦高級官員必須經參議院批準后才能任命，一般需要國會批準的包括內閣部長、副部長、大使、聯邦法院法官等。一般的批準程序是，總統將提名送交委員會，該委員會將審查被提名者的各項資格和報告，同意后再將報告呈交國會批準。如果遭到拒絕，總統則將重新提起一名替代者。人事批準權是國會制約行政當局的重要手段，但是，就對政府活動的監督而言，其作用是比較間接的。一般講，參議院對內閣部長的提名大都予以批準，在美國歷史上，大約有20%總統提名的大法官人選被參議院拒絕。

·彈劾權

彈劾權是指國會對失職的政府官員的指控與免職處罰。根據美國憲法，國會有權對犯有叛國罪、賄賂或其他重罪和輕罪的總統、副總統和合眾國的所有文職官員進行彈劾。它是美國國會監督其他國家機關的一種重要方式，也是對國家公職人員的一種特別的刑事訴訟程序。雖然彈劾權主要是針對政府官員，但是事實上也包括美國聯邦法官和州級法官。彈劾程序的啟動和實施均須受到種種限制，為了避免彈劾程序被無限制地拖延，造成政府工作的擱淺，國會實際上很少使用彈劾權。

·財政權

根據美國憲法，美國國會擁有財政控制權，財政權是國會制約和監督政府的有效手段。國會授權行政機關活動的職權，同時行政機關要從事的各種活動必須得到國會撥付的經費的支持，否則正常的行政活動是不可能進行的。美國國會對總統提出的撥款案可以任意修改，不僅有權增加或減少政府請求的預算，而且有權取消政府請求的預算項目。在一個財政年度結束之后，國會還會通過審計總署對政府各機構的經費使用情況進行審計審查，對其經費的使用情況做出審查。

·調查權

美國憲法沒有對調查權作以明文規定，國會的調查權是從國會立法權中派生出的一種監督權。國會調查權的基本作用是：監督政府活動過程，收集立法信息，讓人民了解政府運作的基本情況。國會調查的重要內容是調查政府官員的行為表現，主要是涉及官員有無貪污受賄的違法行為，調查權是國會監督政府的一種最直觀的方式。國會的調查權在防止總統的權力膨脹，維護三權分立與制衡的政治原則方面發揮著重要的作用。

美國國會監督職能的強化

國會的監督職能強化主要有兩個因素：首先，國會進行改革時，造成國會權力分散化，這種分散化的權力正是推動國會加強監督的主要因素，有關小組委員會的改革，為國會進行監督奠定了組織制度基礎；此外，國會助手隊伍的迅速擴展為國會從事其監督提供了人事保障，奠定組織基礎。

20世紀70年代起，國會權力開始整體上的復興，國會不僅在參與決策上顯得更加積極，其監督功能也在范圍上有所擴大。20世紀70年代，參眾兩院制定了一系列新規則，授予各常設委員會廣泛的監督權。經過國會的改革國，國會的開放性也有所改善，美國國會的大部分調查和聽證現在都可以自由旁聽和報道，使更多的美國民眾可以了解國會的議事日程和內容。

國會在改革中不斷地改善其外部環境和內部環境，在改革中議員的獨立性得到了加強，使國會的監督權力得到了更好的保障。國會的監督成為美國民主進程深化的一個重要組成部分，在政治腐敗的治理上發揮了極為重要的功效。

美國國會監督功能中存在的問題

雖然美國國會在政治活動中發揮了極為重要的作用，但是美國國會的監督功能也存在著一些不可避免的問題。

首先，國會在進行監督過程中存在的另一個問題是調查權被濫用的現象。最著名的例子是麥卡錫主義時期國會“非美活動委員會”的調查和聽證活動，當時，不少人僅僅因為謠言、社會關系或家庭出身等就被免去職務或失去工作，大量專家受到不合理待遇，大量人更受到無端的法律指控。

其次，國會本身存在缺乏整體性的問題。無論是在參議院和眾議院之間，還是一院內部，都缺乏一個強有力的機構或者是機制來統一組織和領導各委員會的監督活動，因此，在進行監督活動時缺乏一個統一的標準和衡量，會造成一定程度上的混亂，松散的組織也可能造成監督活動的重復性，浪費無用之功，耗費不必要的精力和時間。

總的看來，雖然美國國會的監督功能存在著一些問題，但是，美國國會作為立法機關，對其他部門的監督是一種持久而有效的監督，在三權分立體制下，美國國會的監督職能更多地是為三權分立的政治安排提供更有益的制度保證。

（作者單位：遼寧大學）