關于完善土地出讓收支預算管理的問題與建議

沙洋縣土地出讓收支預算管理基本情況

近年來，沙洋縣政府及其財政、國土部門認真落實《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號），積極推進土地有償使用制度改革，不斷規范土地出讓金“收支兩條線”管理，將土地出讓金收入全額繳入國庫，實行地方基金預算管理，土地出讓金收入逐年提高，成為非稅收入來源的一個主要渠道，為城市建設和新農村建設積累了資金，促進了我縣經濟社會的持續快速發展。2011年出讓土地126宗，出讓面積127.12萬平方米，出讓總價款54065萬元。2011年土地出讓金收入54065萬元，土地出讓金支出54066萬元。

國有土地出讓金收支管理中的矛盾和問題

·供地計劃形式化

年度供地計劃應在國家宏觀政策的指導下，根據上級下達的征地控制指標，結合本地區經濟發展規劃、城市發展規劃和土地利用總體規劃下編制，確定供地規模、不同用途的供地結構和城鎮供地布局等。這樣，為編制國有土地使用權出讓收入預算才有相對準確的依據。但實踐中，往往把土地作為一個籌資平臺和城市建設的工具，具體表現為：一是地方政府不重視年度供地計劃的編制，計劃編制粗糙，流于形式；二是計劃編制以后，變更頻繁，嚴肅性不夠，執行性隨意；三是由于存量土地的存在，年度實際供地規模要大大超過年度計劃。

·土地開發無序化

國有土地使用權的出讓，應該在土地開發完成后，方可進入公開出讓程序。但實際操作中，往往在土地征用或收儲剛完成，拆遷等工作尚未開始時即進行公開出讓，邊拆遷、邊開發、邊交地、邊收取出讓金。這種無序開發既可能因拆遷不順利等原因不能如期對開發商交付土地，造成出讓金收入無法如期收回，也容易因征地、收儲土地、拆遷、基礎設施配套建設分散在各行政級別相同而又獨立運行的不同主體，各主體之間信息不通而導致土地儲備中心歸集土地出讓成本混亂，核算成本不實，由此影響了財政據實分配土地出讓金，形成財政風險。

·收益分配短期化

由于縣鄉財政目前普遍比較困難，城鎮化建設主要靠出讓土地來解決資金來源，很多鄉鎮的人員開支、機構運轉經費都要靠出讓土地來解決。因此，土地出讓金到賬后，除補償成本支出外，大多被迅速分配，甚至沒有充實被征地農民的土地換保障的基金。這意味著，被征地農民和被拆遷居民以后基本生活得不到保障。要靠政府兜底，隨著老齡化社會的到來，財政的支付壓力將越來越重。

·收入征管軟弱化

目前主要征收的是招、拍、掛出讓的出讓金，其他類別的出讓金征收相對較弱。究其原因，主要有：一是法律、法規缺失；二是收益監管不力。

·管理模式僵化

國辦發[2006]100號文件規定，國土出讓收支應全額納入地方基金預算管理，實行徹底的“收支兩條線”管理。要求地方國庫中應設立專賬，專門核算土地出讓金的收入和支出情況。要求建立預決算制度，并向政府、人大報告。財政部財綜[2006]68號文的實施辦法中規定，土地出讓收入全額直接繳入地方國庫，并設置了相應的財政預算收支科目。這一規定，在實際操作中存在著許多問題：一是預算編制不科學；二是核算基礎不完善；三是預算管理有缺失；四是收益基金運作條件不成熟。

關于進一步加強國有土地使用權出讓收支管理的建議

針對目前土地出讓金收支管理中存在的問題和矛盾，建議如下：

·統籌規劃，著眼長遠，兼顧眼前

首先，要調整考核機制；其次，要科學編制土地利用總體規劃；最后，要嚴格供地決策，科學編制年度供地計劃。

·堅持以人為本，落實科學發展

土地是農民的命根子，在現行土地管理制度下，集體土地不能進入市場，只有國有土地才能將其使用權進行交易，且該市場由國家壟斷，這本身是一種法律制度設計上的缺陷。歸根到底，初始交易的土地出讓收入應歸農民集體所有。而且土地出讓收入的遞延屬性，應將這部分收入主要用于被征地農民的社會保障。在使用方向上，一要嚴格土地出讓金的使用范圍；二要堅持著眼長遠，充分發揮土地出讓金的長久效益。土地出讓金是一種遞延的收入，因此它的使用要體現“功在當代，利在千秋”思想。

·強化收入征管，防止收入流失

建立信息化管理系統。采用現代化的征管手段，建立由規劃部門、國土、土地儲備機構、建設、房管、財政等部門相互聯網、信息共享的管理平臺，以提高工作效率，加強相互監管。

加強監督檢查。財政部門應加強對土地出讓金政策執行情況的稽查，發現問題，立即糾正。審計部門應將其列入重點審計內容，加強審計監督。

·加強預算管理，創新管理方式

土地出讓金作為政府財政收入的重要來源之一，應切實加強預算管理。

一要實行彈性預算。根據土地出讓金收入、成本支出不確定性的特點，根據縣政府確定的年度供地計劃，編制列收列54支的土地出讓金基金預算，并允許隨著實際情況的變化而調整。

二要建立預算管理平臺。可將財政專戶作為一個預算單位，財政專戶以每宗地塊為核算對象，支出按國家預算收支科目的規定，分宗地核算收入、成本、收益，然后對收入、成本對應的預算收支科目，以基金預算方式，在預算內列收列支，成本部分的土地開發支出，分別具體的開發建設項目，與土地儲備中心進行對接，由土地儲備中心作為實施主體。對土地出讓凈收益全部繳庫，安排預算支出。對由土地出讓收益安排的支出，由財政直接下達到項目實施單位，列入正常的預算管理。

三要理順歸口管理關系。土地儲備管理機構作為土地開發管理的主體，應切實擔負起土地開發管理的職責，以宗地作為土地開發的成本核算對象進行成本歸集和核算。對宗地上的道路等基礎設施建設，可按建設項目執行基本建設單位會計制度實施核算。每宗地塊開發完成推向市場出讓后，其成本按審計決算數經批準后，向財政專戶結算補償收回開發成本，由財政專戶該地塊出讓的收入來核銷。

四要完善財政內部操作流程。財政內部的預算、國庫、綜合、經建等管理部門要根據上述預算管理方式，制訂出土地出讓金收入入庫、預算單位確認、預算收支核定、預算指標流轉、國庫集中支付、決算編制等具體的操作辦法。

（作者單位：湖北省沙洋縣財政局）