公共管理的獅城模式

2011年5月，新加坡“國父”、前總理李光耀宣布正式離任新加坡內(nèi)閣，引發(fā)各國智庫對“新加坡模式”的爭相討論。其中與政府關(guān)系密切的美國智庫“新美國基金會”對此頗為關(guān)注，其高級研究員帕拉格·康納特地為《外交政策》雜志撰文，稱在21世紀管理模式競賽中，“新加坡共識”可能比“北京共識”、“華盛頓共識”更具優(yōu)勢。

上世紀70年代迅速崛起后，新加坡一直以來都受到來自于亞洲、中東以及其他新興市場“取經(jīng)者”的追捧，這其中也包括中國。除了經(jīng)濟發(fā)展外，這些國家更加關(guān)注新加坡的政府管理經(jīng)驗。以新興城市國家阿布扎比為例，大到長遠城市規(guī)劃，小到電子政務協(xié)議，都在一一效仿新加坡。而對于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)口的中國來說，無論是文化傳統(tǒng)的同根同源，還是實際執(zhí)政體系的相似性，近鄰新加坡無疑都是政府管理的良好典范。

9月21日，“2012中新社會管理高層論壇”在新加坡召開，主題為“城市化進程中的社會管理”，此次論壇進一步深化了中新兩國在公共治理和社會管理方面的交流與合作。會議前夕，新加坡公共治理研究領(lǐng)軍者之一——南洋理工大學公共管理學院院長吳偉先生，在京接受《財經(jīng)國家周刊》記者專訪，向國內(nèi)讀者系統(tǒng)介紹公共管理領(lǐng)域的“新加坡模式”及其對中國政府管理特殊的借鑒意義。

公共管理理論演化

傳統(tǒng)的公共管理理論分為“公共行政”與“公共管理”兩個時期。前期的“公共行政”理論以韋伯的層級官僚體系為基礎，表現(xiàn)出層級制、官僚、缺乏彈性等特點。隨著層級官僚體系遭受越來越多的詬病，管理學中的效率觀念逐漸得到重視，“公共行政”開始向“公共管理”過渡。這一時期的公共管理理論奉行效率至上原則，強調(diào)政府效率，試圖通過調(diào)整政府與企業(yè)、政府與社會之間的關(guān)系以及政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以此來節(jié)約管理成本。

20世紀80年代以來，西方各國為應對財政危機和政府信任赤字、績效赤字，開始大規(guī)模政府改革。政府管理開始要求市場導向和因應而變，由此促使新公共管理理論發(fā)展。新公共管理理論要求以市場需求改造政府機構(gòu)設置，強調(diào)政府管理借鑒私營企業(yè)管理經(jīng)驗，從單純追求效率的“一個E”（Efficiency，即效率）向“三個Ｅ”（Efficiency， Effectiveness， Economy，即效率、效果和經(jīng)濟性）轉(zhuǎn)變。

吳偉總結(jié)了新公共管理理論發(fā)展的四個方面。首先，從強調(diào)政府管理效率最大化向兼顧效率、效果和經(jīng)濟性轉(zhuǎn)變。其次，加強政府服務意識，強調(diào)政府管理過程中要提高公眾服務的質(zhì)量和水平。再次，從“大政府”向“小政府”過渡，政府由從前的“大包大攬”開始逐步放權(quán)，在可以利用市場完成的領(lǐng)域允許民間力量進入。最后是主體的多元化，允許營利組織和非營利組織參與政府管理。

“新加坡模式”

新加坡見證了新公共管理理論的發(fā)展，并在實踐中逐漸形成了特殊的“新加坡模式”。新加坡管理國家有如經(jīng)營公司，有報道稱“國父”李光耀曾刻意按照荷蘭皇家殼牌公司模式設立政府機關(guān)、行政部門以及激勵體制。這使得新加坡政府管理可以較好地兼顧“三個E”，其制定的經(jīng)濟策略似乎與商務計劃具有某些相似性，其公務員享有全球最高的薪水，并一直被贊許為“世界上最為清廉的國家”。

“新加坡政府管理在很多領(lǐng)域都與營利組織、非營利組織合作。這一方面節(jié)省了政府的管理成本，避免政府負擔過重；一方面也充分發(fā)揮了市場優(yōu)勢，提高管理效率。”吳偉說道。新加坡的“小政府”理念和多元化管理主體、外包公共服務策略，在高等教育領(lǐng)域可見一斑。

新加坡兩所國立大學——新加坡國立大學和南洋理工大學均是企業(yè)化經(jīng)營，成為公共服務機構(gòu)民營化的縮影。雖然二者70%的經(jīng)費來源于政府撥款，但卻均以公司名義注冊，運作形式依照現(xiàn)代公司的管理體系。“大學采用專家治校方略，而非行政方式管理學校，給予學者足夠的學術(shù)自由，我想這是南洋理工大學在短時間內(nèi)躍居世界領(lǐng)先院校的原因之一。”吳偉說道。

精英戰(zhàn)略

以“精英治理”為特色的新加坡公共管理模式有別于西方高福利國家的“保姆式”管理，其既不鼓勵希臘人那種“懶散的”行事方式，也不提倡西班牙式的“肆意揮霍”，但也能夠提供優(yōu)質(zhì)的低成本教育等公共服務。新加坡的方式是通過一系列激勵方案培養(yǎng)市民的良好行為，而這些方案又能使人們無論是在順境中還是在逆境中都保持穩(wěn)定，專心工作。其失業(yè)率一直保持低位；幾乎沒有人是無所事事的。

吳偉認為，新加坡之所以能夠保持長期的人力資本優(yōu)勢，得益于長久以來所堅持實行的“精英戰(zhàn)略”。雖然精英戰(zhàn)略競爭激烈而殘酷，但卻頗具實用意義。從小學四年級起，新加坡學生便開始“被區(qū)分對待”。他們中成績最優(yōu)秀的3%將接受“精英課程”，由專門教師授課。小學六年級會考后，學生開始分流，將按照國立大學、理工學院和公益學院三種高等教育模式來進行定向培養(yǎng)。

國立大學培養(yǎng)國家精英，將來為政府和社會建設服務；理工學院培養(yǎng)傳媒、護理等高等職業(yè)技術(shù)人員；公益學院則作為技工教育機構(gòu)，培養(yǎng)高技術(shù)工人、熟練工人。為保證精英階層質(zhì)量，國立大學堅持多年保持30%左右的入取比率，重視教育質(zhì)量的提高，而不是盲目地擴大規(guī)模。理工學院和公益學院則保證了沒能進入精英層級的學生也可以在社會上立足。

中新合作交流

中國和新加坡不僅在政府管理理念上都深受儒家文化影響，在政治體系上也較為相近，新加坡的人民行動黨領(lǐng)導人民獨立后一直執(zhí)政至今，新加坡經(jīng)驗對于中國更具有現(xiàn)實意義。最早的中新合作始于政府，隨后兩國政府自上而下推動了企業(yè)合作不斷發(fā)展；當前兩國企業(yè)間合作很多都已是自發(fā)開展，如兩江工業(yè)區(qū)、廣州都市城、天津生產(chǎn)城等，政府僅提供支持和服務的職能。

事實上，中國和新加坡在公共治理領(lǐng)域的交流與合作由來已久。 2004年時任中組部干教局局長的李培元就曾做過這樣的評價：“目前中國政府海外培訓主要有兩個基地：一個是新加坡的南洋理工大學，另一個是美國的哈佛大學。”新加坡的中國政府官員培訓主要集中在南洋理工大學，而具體實施培訓的則是公共管理學院。從1992年首批河北省高級干部赴新接受系統(tǒng)培訓開始，截至2008年底，南大公共管理學院為中國各級政府培養(yǎng)了765名公共管理碩士，短期培訓課程結(jié)業(yè)人數(shù)突破8000人。

新加坡華人約占70%，漢語為官方語言之一，這利于減少中新交流過程中的語言障礙。“曾有官員開玩笑稱：‘在海外接受培訓，語言障礙要打30%折扣，理論吸收要打10%折扣，從理論到實踐又要打10%折扣，所剩可能就不多了。’在新加坡辦培訓，對中國來說可以把語言這30%給補上！”吳偉說道。

對中國的啟示

“中國正在發(fā)展服務型政府，從新加坡日漸成熟的公共管理經(jīng)驗中或許可以得到些許啟迪。”吳偉說道。

新加坡一直強調(diào)公民應該為自己的未來負責任，采用公積金模式運作養(yǎng)老金。新加坡的福利體系跟歐洲如出一轍，包括國民醫(yī)療保險和低成本教育，但其并不會像歐洲國家一樣，因為福利過多使政府不堪重負，這很大程度是因為精英策略帶來的較高人力資本回報以及穩(wěn)定的社會就業(yè)。吳偉表示，“面對中國龐大的人口基數(shù)，中國政府完全負擔居民養(yǎng)老是不現(xiàn)實的，新加坡經(jīng)驗可能對中國具有借鑒作用”。

早在李光耀時代，新加坡便提出 “居者有其屋”，認為人民擁有自己的諸如住房等固定財產(chǎn)，便不會希望社會動亂，整個社會才能穩(wěn)定發(fā)展。當前新加坡超過90%的居民都擁有自己的住房。據(jù)悉9月赴新參加“2012中新社會管理高層論壇”的中方官員將重點拜訪新加坡建屋發(fā)展局，學習新加坡組屋政策方案的具體細節(jié)。