“罰款財政”疾行

十一黃金周期間，小型客車高速公路免費通行的政策，讓很多選擇自駕出游或者回家過節的人享受到了福利，但一些人同時發現，“收費免了，罰款卻增加了”。一些媒體對“高速路限速設置不合理”、“在部分地區被攔車收超速罰款”等現象提出質疑。

2012年下半年以來，地方政府的超常罰款現象備受關注。中國人民大學國際貨幣研究所副所長、中國農業銀行首席經濟學家向松祚在9月下旬南京秋交會的經濟論壇上透露，為解決財政壓力，有一些地方政府甚至向公安和工商等部門下達了今年的罰款任務額。

記者在地方采訪調研時則了解到，迫于財政減收的壓力，一些地方政府開始向境內企業實行“預征稅”，即“今年先把明年的稅征收了”，用當地人的話說，地方財政已經開始“寅吃卯糧”。

罰字抬頭

“五小時的路，堵了九個多小時終于到達目的地。”一位在十一黃金周自駕回安徽老家過節的車主表示，堵車原因有三點：事故、設卡收罰款、車多。

“第二點讓人鄙視當地政府，過節回家心切還被攔車收超速罰款，地方財政真的就這么窮了嗎？”上述車主說。

同樣的事件近期在京港澳高速也曾發生。有報道顯示，京港澳高速在河北、北京交界處執法站明顯加強了執法力度，有很多車主在收費站口被交警攔下排隊交超速罰款。

而導致車主超速的原因部分還在于，高速限速設置得不合理。

“今天出去游玩，很開心，過路費也免了，就是高速路限速很讓人郁悶：低于70公里的機動車輛禁止上高速，同時高速上限速是80公里。就10公里，誰能掌握這分寸？這地方當官的不是為違章去罰款，而是為增加財政收入去罰款。”一位車主在微博上吐槽。

廣東商學院流通經濟研究所所長、廣東省商業經濟學會秘書長王先慶向《財經國家周刊》記者表示，中國公路超速罰款泛濫已成公害。“全國各地公路限速千奇百怪。”王先慶認為，這與地方政府的財政收入緊張有關，但造成的負面效應更大。

8月10日，央視報道稱，“深圳北環大道一天查處各類交通違法行為近3000宗，罰款總額近百萬元”；8月上旬，河南省淮濱縣開始用“月票”治理超載，規定超載司機只要按時去繳納罰款就可上路；7月，湖南邵陽市城管局招聘1000名市容監督員突擊檢查違章停車，且規定將80%的罰沒所得返還獎勵給監督員本人。這種做法充分調動了監督員罰款的積極性，卻沒有解決根本問題。

王先慶還介紹，除了交通違章的罰款力度明顯加大外，一些地方政府對于實體企業的各種名目的罰款也多了起來，“比如說企業衛生不合格、消防不合格、產品不合格或是包裝不合格”。

此前經由微博曝出的沈陽市上千家商鋪為躲避“打假”罰款而集體關門停業事件，更是引發全國輿論嘩然。

“經濟不景氣，房地產土地一級市場更不景氣，嚴重依靠土地財政的地方政府入不敷出，于是各種殺雞取卵的招數層出不窮，有工商嚴格執法進行罰款的，有稅務加強征管逼迫企業繳稅的。這樣下去，誰還敢做企業，經濟怎么可能復蘇?”一位企業家憤憤地表示。

在中國政法大學財稅法研究中心主任施正文看來，以罰沒收入來彌補稅收收入，嚴重背離罰沒制度的精神和宗旨，并非一種高明的辦法。

杯水車薪？

遼寧省一個縣級城市政府相關部門負責人告訴《財經國家周刊》記者，加重罰沒收入彌補財政缺口只是一部分小城市的做法，很多大城市、二線城市以及謀求經濟發展的縣級城市不會這樣做。

“加大交通違章的罰款力度，是為了保證不出現惡性交通事故。惡性交通事故一旦出現，不僅交警隊負責人提拔受影響，區長的前途也沒了，甚至市長都會受到牽連。”上述負責人表示，一般情況下，交通違章罰款的85%左右要由財政返還給交通隊，目的也是為了大力度糾正違章。

“罰款留給財政的數目和財政支出的數目相比是九牛一毛，負面效應卻很大，除非這個地方不想繼續發展了才會這樣做。”該負責人表示，“我們這個縣是省里開銷最大的縣，也是省里重點發展縣，每周的財政支出就有1億元，那點交通違章罰款不值得一提。”

另外，沈陽市某區政府招商部門一位負責人告訴記者，沈陽此前的滿城商鋪關門事件也并非是為了彌補全運會的資金缺口，而是為了迎接上級派來的全運會檢查組。“各級政府部門開會時對此事多次強調，一級一級往下傳達到執法部門，執法力度就變得過于嚴重了。”

據北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥透露，其在和沈陽市地方政府領導交流時得知，沈陽市“每年都打假查證照，只是今年出手重了點”，但“確實有罰款進了財政”。

據了解，第12屆全運會將于明年9月在沈陽市舉行。沈陽市建委主任陳勇在2011年年底曾介紹，為迎接全運會，沈陽將要預備40個場館，其中新建場館18個，改造場館22個；還要開展城市橋梁、市政道路、公共綠地改造及其他配套服務設施維護等重點項目建設。

沈陽市政府沒有公布與上述建設有關的資金安排，但有數據顯示，上一屆全運會的舉辦地濟南，共為全運會投入了約2000億元，其中興建各比賽場館以及相關設施用了將近600億元，城建和城市面貌改造則花費了1400多億元。

據沈陽市財政局公布的數據：2011年沈陽市一般預算收入完成620億元，一般預算支出完成635.9億元。今年上半年公共財政預算收入（從2012年起各級政府一般預算收入改稱為公共財政預算收入，在口徑上與2011年以前的“一般預算收入”相同）的數據是382.2億元，增長20.3%。

土地出讓收入方面，今年上半年，沈陽市共出讓各類土地面積1205.62萬平方米，同比減少了21.9%。土地出讓金收入194.94億元，同比降低了36.74%。

顯然，從地方實際可用的財力、土地出讓收入的下滑以及稅收收入增速的走低來看，沈陽市為舉辦全運會面臨的財政壓力的確很大。

金永祥認為，雖然地方面臨著財政壓力，但是罰沒收入對于地方的財政開支來說是杯水車薪，并不能成為地方增收的主要途徑。其在和多地地方政府接觸的過程中了解到，大多數地方政府領導不會給執法部門部署罰款收費任務。

不過，接受記者采訪的一些地方政府負責人表示，由于地方財政收入吃緊，很多小城市的基層執法部門除了公職人員工資由財政支付外，其他的日常開銷、人員福利、編外人員的工資福利等，基本上還是依靠罰沒收入來解決。

類似的已發生事件并不罕見。今年8月，黑龍江貧困縣林甸縣道路運輸管理站站長姚彬海接受媒體采訪時就表示，40多名工作人員中只有19人有公職編制，剩下21個人的工資福利都要靠罰款解決。

除了交通違章、企業違規等罰沒收入外，業界對于超生罰款去向成謎的質疑聲更大。據粗略估計，我國每年超生罰款約為200億元。

9月10日有消息稱，寧波一雙獨夫妻未經審批生二胎被強征7萬元撫養費，計生部門向法院申請對這名夫婦采取強制執行措施。此事引發巨大爭議，專業人士呼吁不能讓計劃生育淪為罰款創收的手段。

近期，國家計生委網站發布消息稱，將公布計生收費罰款項目及標準，及時取消非法收費罰款項目，并將嚴肅查處基層計劃生育亂收費亂罰款的行為。

危險信號

土地出讓收入的下滑，確實給一些地方政府的財政收入帶來了嚴重影響，從而加重了稅收的嚴查力度和增加非稅收入中其他收入的來源。

“以前不嚴格查，現在嚴格查，哪個企業的賬都會查出點問題。”威海市下轄的一個縣級市負責人表示，由于實體經濟近兩年受到經濟危機的影響很大，稅收收入幾乎沒有新的增長空間，因此很多地方確實存在嚴格查稅甚至提前預征稅的現象。

這可解一時之渴，但對于經濟的復蘇卻是破壞性的。因此，一些地方政府將財政收入的增收放在了非稅收入的增長上。

據報道，在8月下旬舉行的佛山市人大常委會上，佛山市財政局就表示，下半年交通違章罰款將“更加嚴厲”，非稅收入仍將成為拓寬本級財政預算收入的渠道之一。

值得注意的是，據相關機構統計，2012年上半年佛山土地市場總成交金額101.67億元，同比下降了16.54%。但該市上半年非稅收入增幅卻高達50.59%，創近三年來增幅之最。具體是非稅收入中哪部分得到了大增長，佛山并未公布。

“我們今年剛成立了非稅收入管理處。”上述威海市下轄的一縣級市負責人告訴記者，但罰沒收入不是增收的主要來源，而是力求通過增大國有資產有償使用收入、國有資本經營收益的做法，來增加非稅收入。例如全市的立柱廣告牌擬全部收為國有，然后在通過招標方式出租出去。一個廣告牌的成本也就10萬元，但是每年的收入能達到100萬，全市大概有700～800個廣告牌，一年的收入就有7、8億元；

地下管網使用權的收入，租給聯通、網通等，也是一筆不小的收入；還可以投資一些高科技企業的原始股。

該負責人表示，經濟的不景氣和土地出讓收入的下滑讓地方的財政收入銳減，地方政府都在積極想辦法擴大其他非稅收入來源。

審計署6月8日公布的報告顯示，2011年，全國54個縣實現的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個百分點。

縣級城市由于自身經濟結構不良，非稅收入通常是其財政收入的主要來源。但是資料顯示，除了縣級城市外，很多大城市非稅收入也在猛增。拿廣州市來說，上半年全市財政收入增收主要來源于非稅收入，非稅收入增收量占財政收入增收總量的96.72%。沈陽市2012年1～5月的非稅財政收入近77億元，同比增長55%。

非稅收入并非多多益善，業內專家對于地方非稅收入的增長表示了擔憂。

“非稅收入是一次性的。財政稅收增長不上來，就把非稅收入列入財政收入再支出，這種做法到頭來是地方倒霉，老百姓遭殃。”廣東省人大常委會副主任陳繼興說。

暨南大學經濟學院財稅系主任、教授沈肇章認為，亂收費、亂攤派及亂罰款，也實為地方政府的“無奈”之舉。改革開放以來，承擔著各類繁瑣復雜地方性事務的地方政府，卻一直面對著自1994年以來財權不斷收歸中央的現實。

中央黨校教授周天勇表示，中央與地方的這種財政關系不調整，地方不把“養人”的規模和三公支出壓下去，沈陽滿城店鋪“避檢”關門的一幕，可能會在許多地方重演和常態化。

“十八大后，財稅體制要堅決改革，再不改，企業受不了，一些地方政府也有可能要關門了。”周天勇說。

資料

罰沒收入是地方政府非稅收入的一部分。所謂非稅收入，主要是指行政事業性收費、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入等。