環保部弱勢修法

9月的一天，馬勇看到在全國人大網站上公示的《環境保護法修正案（草案）》（下稱《草案》），他的第一反應是：“怎么會是這樣?”

馬勇是一名律師，身為環保部主管的中華環保聯合會環境法律服務中心督查訴訟部部長，他一直關注《環保法》的修法工作。許多環保界人士與他一樣，在期待了23年后，面對姍姍來遲的《草案》，他們的臉上寫滿了失望。

9月28日，是《草案》面向全社會公開征求意見的一個普通工作日。這一天，“全國人大法律草案征求意見管理系統”在下午15時許顯示，來自社會各界對《草案》的意見約有3500條；而在短短9個小時后，即當天24時許，這一數字驟然飆升至10525條。

與之形成鮮明對比的是，全國人大在同樣時段向社會公開征求意見的《旅游法》和《特種設備安全法》兩部法律草案，截至9月28日24時，分別收到了1895和441條意見。

“《草案》與現行《環保法》相比，并無大的根本性改變，整個資源環境法學界，幾乎一邊倒地表示程度不同的失望，質疑聲音非常多。”資源環境法學者、中國政法大學王燦發教授，向《財經國家周刊》如此描述。

《環保法》修法之爭的背后，浮現出中國環境法制體系的學理問題，而與之相比更為糾結、也更為難解的，則是關乎環境保護的諸多政府部門之間，長期而復雜的權力博弈。

弱勢修法

9月26日，中華環保聯合會環境法律服務中心督查訴訟部部長馬勇接到來自河北樂亭一位漁民的電話。這位漁民告訴他，此前康菲公司因漏油事件應當賠付漁民的款項，由于當地政府的原因，至今仍未到位。而且，即便賠償款到手，“那也彌補不了我們的損失”。馬勇放下電話，一臉無奈。

“在中國，企業的違法成本實在是太低了”，馬勇感嘆。令這位在環境公益訴訟實務界工作多年的律師失望的是，對于如何有效治理企業非法排污，《草案》并沒有比現行《環保法》更進一步，“超標即違法的原則，并沒有得到落實。現行《環保法》規定的處罰辦法，《草案》也依然是這些辦法。”他說。

“我懷疑，《草案》像是那些環境污染企業和經濟主管部門聯合起草的。”談起對《草案》的意見，北京大學法學院汪勁教授認為其最大不足，是無法有效解決企業環境違法成本低的問題。

這一意見凝聚了很多共識。有律師告訴《財經國家周刊》，針對企業非法排污而設計的排污許可制度，見于多個國家的環保法律條文，已經屬于非常成熟的制度，也有良好的司法實踐，而這些在中國的《草案》中并沒有充分體現。

此外，國內一些城市在監管企業排污方面所運用并產生明確收效的手段，《草案》也未予以借鑒推廣，這令不少環境法學者感到遺憾。

重慶市于2007年頒布的《環保條例》，是全國第一個實行“按日計罰”制度，對違規排污拒不整改的企業，以天為單位，累加罰款，追加排污費；對已經造成污染事故的企業，加收2到5倍的排污費。環保部高層曾公開評價說，重慶的“按日計罰” 這一先例創造了有價值的經驗，2011年，重慶的環保指標完成情況也好于全國平均水平，但在《草案》中，“追加計罰”并無蹤影。

令人遺憾的還有，從《草案》看，本次環保法修改，并沒有將環境公益訴訟、排污許可等在國際通行的環境保護制度納入進來，特別是公益訴訟，在2013年1月1日即將施行的新版《民事訴訟法》中，已經明確為環境公益訴訟提供了法律依據，但作為專門法的《草案》，在這方面則依然缺失。

“這將給環保法律實踐帶來負面影響。”環境律師夏軍表示。

一位知情人士告訴《財經國家周刊》，上述缺失，在由環保部提交到全國人大環資委的《草案》第一稿中，均有提及，但最終未被體現。

承受同樣命運的條款，不論程度大小，內容不在少數，涉及公益訴訟制度、修改和完善環境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環境權益、環境標準、環境監測、跨行政區污染防治協調、政府環境質量責任、公眾參與環境保護權益等諸多方面。

復雜糾葛

“1989年出臺的《環保法》迄今已超過20年，無論如何都應當修改，修改的必要性不是問題，問題在于修什么怎么修。”北京大學法學院汪勁教授自1993年以來多次參與全國人大環資委以及有關部門的立法、修法工作，他告訴《財經國家周刊》，20年來，《環保法》修法呼聲不絕，但如今則是“修還不如不修”的結果，背后有多重原因。

在諸多原因中，政府各部門間復雜的利益糾葛是主要原因，以致于對如今的《草案》，連環保部有關人士都感到有些無奈。

汪勁介紹，《環保法》之所以要修，是因為1989年以來，國家先后出臺或修訂的環境保護類法律多達20余部，中國環境與資源保護法律體系已經初步建立，這讓《環保法》的不足越來越凸顯出來。特別是，隨著《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等各個單項法律法規的不斷完善與強化，《環保法》開始有被架空和邊緣化的感覺，作為環境保護基本法的《環保法》，開始走向越來越尷尬的境地；而二十余年來，中國的環境污染和生態破壞問題不斷加劇。此外，從制度建構角度說，需要一部環保基本法。因此，環保界業內一直呼吁修法，連續多屆人大也將這一工作納入視野。

雖然環保法一定要修，已是多方共識，具體的修法歷程卻一波三折。熟知環保法修法進程的汪勁教授介紹，1993年，八屆全國人大成立環資委之時，《環保法》）的修改就被納入修法的議事日程，這是八屆人大環資委首次討論修法。在八屆人大期間，環境和資源保護法律體系中，基本法——單項法的立法模式初步確立。

1998年，九屆全國人大環資委再次討論《環保法》修法問題，但是對于應當如何修改，難度較大、認識不一、方向不明。

2003年3月，十屆全國人大環資委再次召集會議討論《環保法》修法，但國務院法制辦及各部門分歧大，學界的學理主張分散，相關理論研究也不夠深入。同年4月，原國家環保總局表態，希望《環保法》小改，明確以環境保護監督管理權限為中心。

2008年，十一屆全國人大環資委進一步論證修法，汪光燾主任希望這一屆人大能夠修改《環保法》。

在2009年十一屆全國人大常委會第九次會議審議通過《關于法律清理工作的說明》認為，《環保法》已不適應經濟社會發展要求，但目前修改或者廢止的時機、條件尚不成熟，認識尚不一致。

2010年，十一屆全國人大環資委專題論證研究《環保法》的定位于法律實施存在的問題，認為存在法律制度設定問題、執行不到位和政府不作為等問題。

根據相關統計，從1995年八屆全國人大到2011年十一屆全國人大期間，全國人大代表共2353人次以及臺灣、海南兩個代表團，提出修改《環保法》議案共75件。開展數十次專題調研、執法檢查以及專門組織法律專家和官員赴境外考察培訓環境立法。

2011年初，全國人大常委會最終決定將《環保法》的修改納入2011年度的立法工作，環資委將修法草案的工作委托環保部進行。

“從修法動議的這一歷程可以看出，修改《環保法》的難度很大。”汪勁說，修法作為環保法治的一項系統工程面臨諸多現實課題，不僅理論分歧較大，因體制和機制問題導致的實踐難度也很高。

知情人士介紹，在此次公布的《草案》之前，《環保法》的修訂草案初稿有多個版本，特別是環資委委托環保部起草的草案第一稿，“硬貨很多”，環保界的共識也非常集中和明確。

在此之后，草案初稿開始被層層修改。“現在公示的《草案》是環保部的草案初稿提交到環資委，環資委征求各方面意見進行修改后，最終拿出的草案版本。”該知情人士說，在經歷了多個政府部門的“過堂”后，“兩個版本的差距已經非常大了”。

這種差距的來源，或多或少地表現出了政府間部門利益的博弈。最令環保界難以接受的是，《草案》中明確：“國務院環境保護行政主管部門會同有關部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染排放標準。”

“一旦要會同其他部門，那環保部門便會受制于它們。”上述知情人士說，在政府體系中，多年來存在的環保部門弱勢的局面，并沒有得到改變。

《草案》第十二條說，國家環境保護規劃，要由國務院環境保護行政主管部門（即環保部）會同有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃綱要來編制。“顯然，環保部的主張是要退讓于發改委、工信部這樣的宏觀調控部門”。

修改《環保法》設計的部門不止發改委，工信部、國土、海洋等部門都有涉及，也不會放過眼前的利益。正是由于各方工作角度不同，再有受制于多方利益糾葛，這次修法，最突出的矛盾在于，《修改說明》與草案條文之間的差異較大。

體制與利益常年來的多重糾結，造成此次修法的理念沒有改變，也沒有觸及現行《環保法》的根本問題，這成為修法的最大遺憾。

寄望何方

紫金礦業污染、康菲漏油、什邡事件、啟東事件……越來越多的突發性環境事件，令公眾對環保法有了更多期待。就目前看來，“期待越多，可能失望越多。”馬勇說，在他近日參加的一次環保法《草案》討論會上，雖然大家討論得積極熱烈，甚至中午吃盒飯的時間都沒有放過，但是，大家的心都有點涼。

最近這些天，王燦發、馬勇，還有關注環境問題的NGO組織在做的一件事，就是通過各種渠道呼吁更多人關注環保法修法，表達自己對修法的意見和建議。

王燦發教授介紹，通常，在全國人大系統征集修改意見之后，有關部門會對公眾所提意見和建議進行分類整理，“有關工作人員是認真看的，對于采用情況和不采用的理由，也會做出標注。”

“只要是有質量的意見，應該都會被接納”，王燦發教授說，如果順利的話，《草案》將在12月份進入全國人大常委會二審階段。

汪勁及多位學界專家認為，在體制問題難以突破、修法理念尚未改變的情況下，《環保法》修則不如不修，因倉促修改而浪費等待了20多年的修法機會，似不理智的，應當進一步論證爭議和分歧較大的難題，待“十八大”以后再做修改。