行政機(jī)關(guān)可以立法嗎？

摘要：本文從立法權(quán)的含義、立法主體的含義、立法的權(quán)限和對(duì)教材教參地分析等四個(gè)方面論述行政機(jī)關(guān)能不能立法。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；行政立法；立法權(quán)；立法主體；立法權(quán)限

中圖分類號(hào)：D

在高中政治必修二·《政治生活》（2010年3月第四版）中第44頁寫道：\"提高政府依法行政的水平，要做到：加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，以嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為\"。在教學(xué)過程中，教師對(duì)該句中的\"加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量\"的立法主體認(rèn)識(shí)不清--不知道是指權(quán)力機(jī)關(guān)立法還是指行政機(jī)關(guān)立法。同時(shí)，教師對(duì)行政機(jī)關(guān)立法工作也一直感到模糊，認(rèn)為立法工作是立法機(jī)關(guān)的事，行政機(jī)關(guān)不是立法機(jī)關(guān)，談不上立法，只能根據(jù)我國立法機(jī)關(guān)--全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)，制定相關(guān)的法律法規(guī)。所以，在教學(xué)實(shí)際操作中陷入認(rèn)識(shí)誤區(qū)，一提到行政機(jī)關(guān)立法就認(rèn)為是錯(cuò)誤的。那么，對(duì)上述兩個(gè)問題我們需要從以下幾個(gè)方面來認(rèn)識(shí)。

一、從立法權(quán)的含義上看

\"立法權(quán)就是為立法者所擁有，由特定國家機(jī)關(guān)所行使的，在國家權(quán)力體系中占據(jù)特殊地位的，旨在制定、認(rèn)可和變動(dòng)規(guī)范性法文件以調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的綜合性權(quán)力體系。\"立法權(quán)是國家權(quán)力體系中特別重要的權(quán)力，是國家權(quán)力體系中極為重要的組成部分。立法權(quán)簡而言之就是創(chuàng)制法律規(guī)則的權(quán)力。立法權(quán)有廣義和狹義之分，狹義的立法權(quán)僅指權(quán)力機(jī)關(guān)制定和修改憲法、法律的活動(dòng)，通常稱之為國家立法權(quán)；而廣義的立法權(quán)，既包括權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，也包括行政機(jī)關(guān)制定和修改法規(guī)、規(guī)章的行政立法權(quán)。

二、從立法主體的含義上看

立法主體是指根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)制定、修改、補(bǔ)充、廢止各種規(guī)范性法律文件以及認(rèn)可法律規(guī)范的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人。

當(dāng)今世界各國的立法主體主要有：（1）具有代表性質(zhì)的權(quán)力機(jī)關(guān)，即議會(huì)；（2）具有管理性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)，即政府；（3）具有創(chuàng)制判例性質(zhì)的司法機(jī)關(guān)，即法院及法官；（4）被國家機(jī)關(guān)授權(quán)或由法律規(guī)定的社會(huì)組織、團(tuán)體；（5）由憲法和法律規(guī)定的享有全民公決權(quán)或立法復(fù)決權(quán)的公民個(gè)人；

根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，我國的立法主體只包括前兩類。雖然在我國有許多社會(huì)組織和團(tuán)體，如各民主黨派和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，在某些立法中不僅可以提出立法建議，甚至還參加法律案的起草工作，它們的意見也為有關(guān)國家機(jī)關(guān)所重視，但是從法律的角度看，它們不是法定的立法主體

我國的憲法和法律將行政立法權(quán)賦予特定的行政機(jī)關(guān)，即國務(wù)院及其所屬各部委、省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府擁有行政立法權(quán)。此外，經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)特別授權(quán)，某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府也擁有行政立法權(quán)。

由此我們可以看出，我國的行政機(jī)關(guān)即政府是立法主體，可以行使行政立法權(quán)，也就是說政府可以立法。

三、從立法的權(quán)限劃分上看

我國是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，我國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)只是一種授權(quán)立法，是一種從屬性、補(bǔ)充性、貫徹性的立法權(quán)，必須根據(jù)憲法和法律依法行使，否則就有被撤銷廢止之憂。

全國人大及其常委會(huì)對(duì)中央行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)，是隨著社會(huì)發(fā)展逐步完善的。我國1982年憲法第89條就列舉了國務(wù)院的立法權(quán)限，憲法89條的規(guī)定被許多學(xué)者認(rèn)為是我國最高行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法。早在立法法起草過程中就有就全國人大與國務(wù)院的立法權(quán)限展開充分的討論，討論中對(duì)于全國人大的立法事項(xiàng)與國務(wù)院的立法事項(xiàng)分別提出了一些建議。

2000年頒行的《立法法》對(duì)我國立法權(quán)的界限作出了更為明確的規(guī)定。在第五十六條比較抽象地規(guī)定了國務(wù)院的立法權(quán)限：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。《立法法》第五十六條同時(shí)還規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)授權(quán)制定屬于全國人大的立法事項(xiàng)。從《立法法》的規(guī)定來看，除了法律保留給全國人大的專有立法權(quán)之外的其他事項(xiàng)都自主可以制定行政法規(guī)，即使是法律保留內(nèi)的事項(xiàng)，除犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度之外，也可以通過授權(quán)而獲得立法權(quán)。因而，我國最高行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限是非常之廣的。

四、從教材內(nèi)容和教參分析上看

1、教材上說\"提高政府依法行政水平，要做到：加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，以嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為；加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，不斷提高執(zhí)法能力和水平；深化行政管理體制改革，努力形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。\"

根據(jù)提高政府依法行政水平的后兩項(xiàng)措施，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、提高行政執(zhí)法水平，深化行政管理體制的行為主體是行政機(jī)關(guān)，我們也可以推出在這里\"加強(qiáng)立法工作\"的主體應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)。

2、根據(jù)《政治生活？教師教學(xué)用書》（人民教育出版社，2008年4月第三版）第131頁的教學(xué)內(nèi)容分析--第四個(gè)層次，教材從行政立法、行政執(zhí)法、行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和行政管理體制四個(gè)方面，闡述了對(duì)政府提高依法行政水平提出要求，這是對(duì)政府依法行政的要求進(jìn)行拓展和提升，也是從行政執(zhí)法拓展到行政立法，從具體管理行為提升到行政管理體制。--在這里，我們可以也可以推出，\"加強(qiáng)立法工作\"的主體應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)立法盡管有別于國家立法，具有從屬性，是一種授權(quán)立法，但也是可以立法的，是在行使行政立法權(quán)。在規(guī)范行政執(zhí)法行為上，權(quán)力機(jī)關(guān)的立法，是宏觀方面的規(guī)范；而大量的微觀具體操作上的規(guī)范，則是由行政立法確認(rèn)的，如2008年國務(wù)院頒布實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》；1993年國家工商局制定的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》等。

參考文獻(xiàn)：

[1]周旺生：《立法論》，北京大學(xué)出版社1994年版。

[2]朱波：《簡析我國中央行政立法權(quán)限》，中州大學(xué)學(xué)報(bào)2002-2。