淺談國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督機制的構(gòu)建

一、我國國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制存在的問題

1 .由于國有資本所有者缺位，難以形成明確而有力的出資者財務(wù)監(jiān)督主體

一方面，作為國有資本出資人或出資人代表的政府部門、上級單位等并不是

真正意義上的出資者，這種國有產(chǎn)權(quán)不明晰或“所有者缺位”導(dǎo)致無人或無力真正擔當起經(jīng)營者實施產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的職責。另一方面，派入到企業(yè)擔任董事、董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事會主席的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表由于自身并不是真正的資本所有者，而是“官員身份”的干部，其對管理實施監(jiān)督的內(nèi)在動力并不是來自產(chǎn)權(quán)激勵，而是來自作為一個“官員”責任，但這種責任在提供的獎金和各種隱性收入面前往往是無能為力的。由于此，管理者受不到嚴格有效的制約和監(jiān)督，“內(nèi)部人控制”的產(chǎn)生和強化就是自然的事了。

2 .財務(wù)工作受“內(nèi)部人控制”，財務(wù)監(jiān)督流于形式

由于國有資本所有者缺位，國有資本缺乏人格化代表，所以沒有人能真正對董事會工作進行評價和監(jiān)督。這樣董事會就往往以企業(yè)局部利益或自身利益出發(fā)對經(jīng)營者實施監(jiān)督，尤其是董事會成員以內(nèi)部董事為主的情況下，更是如此。因此，當前不少國有企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營者違反財經(jīng)法紀和財務(wù)制度，財務(wù)管理混亂，會計工作秩序紊亂，會計信息虛假的現(xiàn)象就難以避免。

3 .財務(wù)監(jiān)督缺乏有效的監(jiān)督實施機制

最明顯的是：企業(yè)內(nèi)部審計、審計委員會、財務(wù)總監(jiān)、監(jiān)事會給予財務(wù)監(jiān)督有關(guān)的各項制度建設(shè)（如內(nèi)部控制制度）難以健全；企業(yè)會計信息披露制度和監(jiān)管制度嚴重不足；企業(yè)外部市場（如經(jīng)理市場）機制，特別是股東利用資本市場“退出與接管”機制對企業(yè)經(jīng)營者施加監(jiān)督力量非常有限。

二、完善公司治理結(jié)構(gòu)

1 .改變國有股“一股獨大”現(xiàn)象，推進股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化

按照國有資本有所為有所不為的原則，加快國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化進程，股權(quán)多元化有利于形成規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，解決國有股一股獨大所帶來的一系列問題。國有企業(yè)可通過出讓部分股權(quán)讓不同利益相關(guān)者參與進來，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。具體就是實行國有股減持。國有股減持主要采用國有股存量發(fā)行的方式。通過國有股減持可以改變國有股“一股獨大”的弊端，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，推進股權(quán)多元化進程。

2 .完善董事制度

我國的公司治理結(jié)構(gòu)無論是借鑒國外何種模式，重視和發(fā)展董事會的積極作用，對于完善公司治理結(jié)構(gòu)，強化企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督始終是一個重要的方向。當前，完善我國董事會制度，應(yīng)著重從如下方面入手：

（1）逐步建立定位合理、投資者信任的獨立董事制度。

（2）從制度上保證董事會發(fā)揮應(yīng)有的作用。

首先，要保證董事會對經(jīng)理層的相對獨立性。其次，要完善董事會決策制度。 第三，積極探索經(jīng)理的產(chǎn)生程序和實現(xiàn)市場化配置的途徑。第四，在董事會內(nèi)設(shè)立專門委員會。

3. 強化監(jiān)事會的監(jiān)督

要強化監(jiān)事會的作用，關(guān)鍵是保證其有足夠的獨立性。這就要求監(jiān)事會組成人員應(yīng)以外部監(jiān)事為主，監(jiān)事會成員的任免、收入、福利及其執(zhí)行監(jiān)事所需的費用應(yīng)由股東大會來決定。另外，對監(jiān)事會中的內(nèi)部職工代表，他們的職位管理及待遇等也應(yīng)獨立出來，具體的處理事項可由監(jiān)事會和管理層協(xié)商后再確定，以確保監(jiān)事會的獨立性。

三、構(gòu)建財務(wù)監(jiān)督機制

在確立構(gòu)建國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制的基本思路之前，首先應(yīng)明確構(gòu)建國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制的目標和原則。

1.構(gòu)建原則

（1）政企職責分開。政企職責分開是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，正確界定和處理政府部門與企業(yè)關(guān)系的重要原則，也是規(guī)范政府對企業(yè)財務(wù)監(jiān)督行為的基本準則。

（2）政資職能分開。政資職能分開是理順國家的行政管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制的重要原則。《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就明確提出了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理必須“按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則”進行。同樣，構(gòu)建國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制也必須遵守這一重要的改革原則。

（3）企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分離。企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分離的原則是貫穿我國企業(yè)體制改革的一項基本指導(dǎo)思想，也是正確處理國家與企業(yè)原則關(guān)系和實施產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的重要原則。特別是兩權(quán)分離后，企業(yè)可支配其法人財產(chǎn)和對外獨立承擔民事責任，這不僅促使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，也使企業(yè)既作為監(jiān)督主體又作為監(jiān)督客體的雙重身份變得的更加明確。

（4）資本保全和維護所有者權(quán)益。針對我國國有企業(yè)中存在的資本金和所有者權(quán)益概念的種種模糊認識，提出資本保全和維護所有權(quán)益，將有利于保障所有者權(quán)益，有利于企業(yè)實現(xiàn)自負盈虧。

2 . 構(gòu)建思路

按監(jiān)督關(guān)系構(gòu)建國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制。任何企業(yè)，不可能在經(jīng)濟社會中孤立的生存與發(fā)展。現(xiàn)代企業(yè)，從籌資設(shè)立到最后分配清算，無時無刻不與企業(yè)內(nèi)部和外部眾多的利益相關(guān)者發(fā)生資本、經(jīng)營、生產(chǎn)、市場、分配或行政的、產(chǎn)權(quán)的、經(jīng)濟的、法律的等各方面的關(guān)系。在這些關(guān)系的基礎(chǔ)上，特定的監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間形成特定內(nèi)容的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。

3 . 國家作為出資人對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督

由于所有者缺位，從而未能建立起國家作為出資人對國有企業(yè)的有效約束和監(jiān)督機制，導(dǎo)致大部分國有企業(yè)出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，國家作為出資人的意志和利益被架空，會計信息嚴重失真，國有資產(chǎn)流失嚴重。國有資產(chǎn)所有者缺位主要源于國有資產(chǎn)的全民所有和國務(wù)院受托管理體制下，層層委托代理和各行政部門共同參與管理國有資產(chǎn)。

4 .國家出資人日常監(jiān)督

對于基層國有企業(yè)來說，其面臨的直接出資人只是國家授權(quán)投資機構(gòu)，但國家授權(quán)投資機構(gòu)只是國有企業(yè)出資人體系中的一個層次，如其本身得不到應(yīng)有的監(jiān)控，那么就很難保證其能完全按真正出資人的意志行事，履行好產(chǎn)權(quán)監(jiān)督職責。所以，從國家出資人產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的整體看，應(yīng)把好每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督關(guān)，做到逐級監(jiān)控，逐級到位。具體包括：（1）全國人民代表大會對國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)督；（2）國有資產(chǎn)管理委員會對國有資產(chǎn)授權(quán)投資機構(gòu)的監(jiān)督；（3）國有資產(chǎn)授權(quán)投資機構(gòu)對基層國有企業(yè)的監(jiān)督。

5.企業(yè)內(nèi)部職能部門財務(wù)監(jiān)督體系的構(gòu)建

企業(yè)的會計部門、審計部門是專門從事企業(yè)內(nèi)部日常財務(wù)監(jiān)督的最關(guān)鍵和最基礎(chǔ)的部門，因為大量的財務(wù)收支事項的核算和監(jiān)督及財務(wù)信息的生成都離不開這些部門，其他財務(wù)監(jiān)督都是在此基礎(chǔ)上形成的再監(jiān)督。在建立健全公司治理結(jié)構(gòu)的制度監(jiān)控機制后，大量的、具體的、動態(tài)的會計監(jiān)督和內(nèi)部審計監(jiān)督就成為影響企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督成效的關(guān)鍵。此外，直接監(jiān)控財務(wù)收支活動的還有財務(wù)總監(jiān)。其中，會計部門兼有核算和監(jiān)督職能，財務(wù)總監(jiān)兼有管理與監(jiān)督職能，這兩者既處理財務(wù)事項，又履行監(jiān)督職責，是非專職財務(wù)監(jiān)督部門；內(nèi)部審計部門以獨立性或超脫性立場專門從事財務(wù)監(jiān)督工作，是專職財務(wù)監(jiān)督部門。此外，董事會下設(shè)的審計委員會通過審核財務(wù)報告和評價經(jīng)理層，間接監(jiān)督財務(wù)收支活動，也是比較獨立的財務(wù)監(jiān)督部門。其中，財務(wù)總監(jiān)是在董事會統(tǒng)馭下參與企業(yè)財務(wù)管理與監(jiān)督；會計部門為管理層服務(wù)；內(nèi)部審計部門（隸屬于董事會）體現(xiàn)出董事會的監(jiān)督職能。可以說，這是公司治理與企業(yè)管理機制的具體結(jié)合。而如何最大限度的提高相關(guān)職能部門監(jiān)督效率和如何搞好各監(jiān)督部門間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮整體監(jiān)督效果就是本文所重點考慮的。

（1）國有企業(yè)財權(quán)向經(jīng)理層傾斜。我們知道，企業(yè)治理層不同主體享有不同的財務(wù)權(quán)限，公司法、公司章程和有關(guān)制度契約中都一般劃分和明確了出資者、董事會和經(jīng)理層各自的財務(wù)權(quán)限，但對各主體享有的不同財務(wù)權(quán)限只是做了籠統(tǒng)地說明，而對財務(wù)權(quán)限如何進一步細化，沒有作出明細的規(guī)定。實際上，出資者財務(wù)權(quán)限多為重大決策事項或一些總括性規(guī)定，日常大量的財務(wù)權(quán)限基本是分配于董事會和經(jīng)理層（包括財務(wù)經(jīng)理）。

（2）引入財務(wù)總監(jiān)作為解決問題的對策。財務(wù)總監(jiān)是由國有資產(chǎn)管理委員會派入到國家授權(quán)投資機構(gòu)，和由國家授權(quán)投資機構(gòu)派入到國有獨資、國有控股企業(yè)中，代表出資人專司對派駐單位財務(wù)活動履行監(jiān)督與控制職責。

財務(wù)總監(jiān)是現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部約束機制和管理機制的有機組成部分。財務(wù)總監(jiān)構(gòu)成現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部約束機制的有機部分，在內(nèi)部約束機制運行中發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督職能。這種監(jiān)督具有及時性、有效性、經(jīng)常性和自覺性特點。另一方面，財務(wù)總監(jiān)還具備一定的管理職能。表現(xiàn)在：財務(wù)總監(jiān)要在企業(yè)資本的投入、資金的籌集、調(diào)配、費用成本、利潤分配及財務(wù)計劃、財務(wù)考核、會計組織運行等許多財務(wù)會計工作和財務(wù)活動中與經(jīng)營者一起共同組織、協(xié)調(diào)和控制等管理功能。

財務(wù)總監(jiān)具有財務(wù)監(jiān)督和管理雙重職能，其中監(jiān)督職能是本質(zhì)，管理職能是實現(xiàn)監(jiān)督職能的途徑。

建立財務(wù)總監(jiān)與總經(jīng)理的聯(lián)簽制度。對數(shù)額較大的支出，必須要有總經(jīng)理與財務(wù)總監(jiān)雙方都簽字才能有效。

（3）企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督機構(gòu)的構(gòu)建。內(nèi)部會計監(jiān)督是從微觀的角度，對具體企業(yè)的經(jīng)濟活動及其結(jié)果進行的監(jiān)督。在企業(yè)內(nèi)部通過會計控制、會計檢查、會計分析、會計考核等監(jiān)督方法和程序，可以確保企業(yè)的會計工作正常有序，保證會計信息質(zhì)量。

（4）企業(yè)的內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)的構(gòu)建。 保持內(nèi)部審計監(jiān)督部門的獨立性是內(nèi)部審計監(jiān)督機制能夠有效運行的根本保證。而內(nèi)部審計監(jiān)督部門的獨立性又是通過其成員的獨立性來保障的，如建立獨立董事或獨立監(jiān)事制度。其次，明確內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)及其人員的職責、權(quán)利和實施監(jiān)督的法定程序，這是內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)實施有效監(jiān)督的法律保障。另外，內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)必須由精通會計、審計的專業(yè)人員參加，而且所有成員必須有足夠的經(jīng)驗、能力。這是內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)實施有效監(jiān)督的能力保障。