地方政府融資平臺利弊分析及建議

摘要：地方政府融資平臺在我國快速城市化過程中發揮了重要作用，但是也有引發通貨膨脹之嫌，并且影響科教文衛等公共品的提供，對民營經濟有擠出效應，文章對于規避融資平臺的負面影響給出了相關的政策建議。

關鍵詞：地方政府；融資平臺；利弊分析

一、 引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

為應對這次金融危機而實行的積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策推出后，地方政府融資平臺呈現快速發展的態勢。到2009年末，融資平臺數量達到8 221家，貸款余額達到7.38萬億元。由于政府的調控措施，2010年地方政府融資平臺貸款持續高增態勢有所緩解，到2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上，其中，縣級(含縣級市)平臺約占70%。

地方政府融資平臺對彌補基礎設施建設資金缺口、有效擴大內需、促進經濟平穩較快發展發揮了重要作用，但是由于其舉債規模迅速夸張，內部運作也不太規范，所以也積累了很大的風險，受到了社會和媒體的廣泛關注，大家褒貶不一。

二、 對地方政府融資平臺的利弊分析

地方政府融資平臺是我國社會轉軌過程中特有的產物，也是我國經濟動力機制中不可或缺的重要組成部分，研究地方政府融資平臺，不是“存”和“廢”的問題，也不是“堵”與“疏”的問題，而應該有理性的思考。

1. 對經濟增長有推動作用，但是也有引發通貨膨脹之嫌。地方政府融資平臺形式上雖然是市場經濟的行為主體，但是實質上卻是地方政府相互競爭的工具，是地方政府為在競爭中取勝的眾多行為中的一個。所以其在推動我國經濟特別是地方經濟中的作用也不可忽視。

張五常（2008）認為，各地地方政府，通過土地、稅收等優惠政策來吸引外資，爭搶企業在本地入駐，從而導致了中國的高速發展。地方政府有收取出售土地獲益與獲取稅收收益的權力，這樣地方政府的收益函數為賣地收入和增值稅收入之和，各縣政府為了使得這個收益最大，展開了充分的競爭，這種競爭，使得各縣的土地利用達到較高效率。在當今土地財政模式之下，土地出讓收入是融資平臺償債資金的主要來源，我國地方政府存在土地財政和舉債雙重沖動，在當今城市化大背景下，兩者互為助推器，一榮俱榮，一損俱損。1998年出臺《土地管理法》以及后來的一些土地征收條例使得地方政府能夠以低補償的形式大量征收農村土地，經過儲備后高價轉讓給開放商，獲得大量的土地轉讓收入，并可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得大規模的銀行貸款來投入城市建設。由此形成征地→土地收入→銀行貸款→城市建設→征地這樣一個不斷循環的過程。

而融資平臺在這其中扮演一個什么角色呢？按照張五常的論述，在中國特有的環境和條件下，中國經濟的高速增長主要是縣與縣之間的競爭來完成的。那么縣和縣之間的競爭工具就值得我們關注，從融資平臺的數量上來看，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6 576家，其中：省級165家、市級1 648家、縣級4 763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上，從規模上來看，省級8 826.67億元、市級26 845.75億元、縣級14 038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%?？梢姛o論從數量還是規模上來說，縣一級的融資平臺都占有很大一部分，這充分說明作為競爭工具，融資平臺充分發揮了作用，推動了經濟增長，這和張五常論述的中國經濟的增長的源泉不謀而合。

另外，地方政府融資平臺也有引發通貨膨脹之嫌。在我國，財政風險的金融化和金融風險的財政化是政府化解風險的常用方法。而地方政府融資平臺卻同時綁架了我國財政和銀行，因為其可以用土地財政作支撐從銀行獲得貸款。

從財政方面來講，土地財政在未來來講具有不確定性，房地產泡沫積累到一定程度，特別是最近政府為了規避房地產風險而實施的一系列保證房地產市場良性發展的政策，使得依靠土地升值來保證還款來源的方法并不是長久之計。融資平臺的資金大部分投向基礎設施領域，這些項目一般建設周期比較長，資金回收比較慢，再加上一些項目運作不規范，項目實施前缺乏科學論證，這樣還款來源并不能得到保證。

從銀行方面來講，若融資平臺資不抵債（很有可能發生），地方政府也無法替其還債，因為一些地方政府所出具的擔保是有名無實的，這銀行貸款就成為呆賬、死帳和壞賬，大量的不良貸款將再次累積，這時政府將只能沿襲曾經的辦法，對商業銀行不良貸款進行核銷、剝離或注資等方式予以化解。這種情況其實就是地方政府綁架銀行、商業銀行綁架中央銀行的貨幣發行權，從而為通貨膨脹的發生埋下伏筆。

2. 對地方提供了公共產品，特別是基礎設施，但是科教文衛投入比較少。地方政府融資平臺所融資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，促進了各地經濟社會發展和民生改善。

但是從表1中可以看到，地方政府的債務主要投向中，市政建設、交通運輸、土地收儲占了前三位，而公益性的教科文衛、保障性住房等占的比重卻偏低，這和政府職能轉型、建設服務型政府的理念是背道而馳的，我國政府特別是地方政府更多承擔了經濟建設（本應該是市場來做的）的任務，這和前面論述的官員的政績考核制度是相一致的，這種地方政府的支出結構也是不利于我國優化和完善社會主義市場經濟體制。

特別要指出的是，從去年開始，中央政府加大了保障房建設的政策支持力度，在剛剛出臺的《國務院辦公廳關于保障房建設和管理的指導意見》中規定，“符合規定的地方政府融資平臺公司可發行企業債券或中期票據，專項用于公共租賃住房等保障性安居工程建設。地方政府融資平臺公司發行企業債券，要優先滿足保障性安居工程建設融資需要”。這樣地方政府融資平臺的支出中保障性住房的支出有可能加大，但是也有借著建設保障性住房的幌子，來加大融資力度，從而增加融資風險之嫌。

3. 加強了政府公共投資，但是存在對民營經濟的擠出效應。地方政府融資平臺的存在，一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，為公共投資提供資金支持，保證了以政府為主導的經濟發展中的資金來源，但是在這種政府推動的經濟發展模式中，對民營經濟存在擠出效應。

融資難問題一直是近年來我國民營經濟發展中的瓶頸問題之一，筆者在調研時發現，一些民營企業在發展壯大過程中是很難從銀行貸款的，走訪時一位企業的負責人告訴筆者，銀行在貸款給企業時不是看企業的利潤和前景，而是企業的現金流，這樣很多發展中的小企業就很難拿到貸款，而企業向銀行貸款時也要進行抵押和擔保，抵押最好變現和保險的實物就是土地和廠房，但是民營企業在擴大自己經營規模時，需要更多的土地來做廠房，但是隨著我國經濟的快速發展，開發的土地越來越多，可供使用的土地越來越少，民營企業在發展過程中更是很難拿到房產證，這樣就很難從銀行申請到貸款。

當企業需要向政府申報土地時，但是政府近些年來熱衷于建設一些低碳和高科技產業園區，這一方面是世界經濟大的發展趨勢，另一方面也是為了迎合中央政府的發展目標，很多民營企業卻是從鄉鎮企業起家，需要他們在短時間內轉型升級，所以就出現了很多企業為了迎合政府的目標不得不被“轉型升級”，從而可以得到政府在土地和資金方面的政策支持，但是卻和自己企業本來的目標偏離，這是不利于我國民營經濟發展壯大的。

我國的銀行業在淵源上和政府有很親密的關系，在貸款時有天然的親政府的傾向，而對經濟發展有很大帶動作用的中小企業卻一直被歧視，沒有被一視同仁，到現在，廣東沿海一帶的中小企業已經出現不同程度的倒閉潮，在這里我們不去挖掘這種現象背后的深層次原因，但是這種現象產生的原因其中小企業的生長環境是分不開的，長期來看，這不僅會威脅到我國宏觀經濟的穩定，也會影響到我國整體經濟的發展。

改革開放以來，我國經濟突飛猛進，這是和民營經濟的貢獻分不開的，但是近些年來，在政府主導的經濟發展模式中，很多大型項目特別是基礎設施領域都是政府主導的，一些壟斷領域更是民營企業對民營企業設置了很高的門檻，使其進入很難，以至于出現了民營經濟中的“玻璃門”、“天花板”現象。這種發展模式也產生對民營經濟的“擠出”。

三、 相關的政策建議

1. 轉變政府職能。隨著我國社會主義市場經濟改革的不斷深化，進一步推動政府從“建設型政府”向“公共管理型政府”轉型，做好政府的本職工作，不越位，不缺位，進一步分清市場和政府的界限，該交給市場的就讓市場來發揮資源配置的作用，可以劃分公共產品的屬性，對于具有非排他性和非競爭性的純公共物品（例如國防和某些環保設施等）無法通過市場供給而必須由政府提供外，具有排他性和非競爭性的準公共產品或者可收費物品既可以通過政府提供也可以通過市場提供。政府的支（下轉第70頁）出也應該更加關注收入分配、環境質量的改善、科教文衛水平的提高等。

降低民營企業進入公共領域的門檻，消除壁壘，其實公用事業可以分為經營性和非經營性業務，在經營性業務中引入競爭機制、打破壟斷，吸引民間資本對其投資，引進特許經營制度，己經成為發達國家促進公用事業持久發展進而帶動整個經濟增長的重要措施。這一點很值得我國的借鑒。

2. 考慮發行市政債券。市政債券（Municipal Bond），又稱地方政府債券，是指以城鎮政府或其授權代理機構或以城鎮政府下屬部門或機構（如污水處理廠、水務公司、城市基礎設施和管理公司等）為發債主體公開發行，以政府的信用作為擔保，所募集的資金主要用于城鎮或地方基礎設施建設或公益設施建設，如道路、橋梁、供水、污水處理、垃圾處理、教育設施或其他公益設施等，有時也用于彌補市政當局的費用支出和稅收的季節性或暫時性失衡的一種金融產品。

在國外市政債券已經成為一種非常成熟的融資模式，被廣泛應用于公共投資的各個領域。在我國由于法律法規等方面的限制現在地方政府還不可以發行債券，由于地方政府融資平臺實際上是地方政府鉆政策和現有法規的空子，而被“創造”出來的，屬于“灰色地帶”，導致形成很多暗債，很難對其監管，以至于風險累積，是我國經濟特殊時期的特殊產物，是不可能長期存在下去的。而發行市政債券則可以使地方政府融資透明化，科學化，可以選擇一些條件成熟的地區做實驗，然后推廣到其他地方。

3. 規范地方政府融資平臺的發展。對于現存的債務要分類管理、區別對待，清理核實并妥善處理，可以考慮建立償債基金，并將其納入地方財政預算進行管理，以保證債務的還款來源；規范地方政府擔保授信行為，嚴格控制政府擔保范圍，控制擔保事項的決策權，明確政府擔保的原則、條件、范圍、責任以及有效的政府擔保的執行機制、控制機制和責任處理機制；要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，對于有穩定經營性收入的融資平臺公司，可以充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，相反，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，在明確償債責任和還款措施后，不應該再保持融資平臺的職能。

參考文獻：

1. 張五常.中國的經濟制度.北京：中信出版社，2008.

2. 陳抗、Arye L.Hillman、顧清揚.財政集權與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手.經濟學(季刊)，2002，（1）.

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4. 周業安、馮興元、趙堅毅.地方政府競爭與市場秩序的重構.中國社會科學，2004，（1）.

作者簡介：白艷娟，南開大學經濟學院博士生；單俊輝，基礎數學碩士，廣西警官高等?？茖W校講師。

收稿日期：2012-06-13。