重慶“多中心、組團式”山水城市空間格局的規劃實踐

摘要：本文以《重慶市主城區組團隔離帶規劃》為例，揭示該規劃所提出的保護重慶“多中心、組團式” 山水城市空間格局的規劃策略和對非建設用地的保護思路。

關鍵詞：組團隔離帶 城市空間格局 保護

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2012）09（c）-0054-02

1 規劃背景

重慶主城區具有典型的山水城市空間格局特征，城市發展多年來一直沿襲“多中心、組團式”的發展模式，這種模式使主城區既能夠保持特大城市的集聚效益，又有利于形成和維護良好的生態環境。然而，令人擔憂的是，由于近年來重慶城市的迅猛發展，一方面組團間隔離綠地不斷被蠶食，城市連片增長趨勢明顯，“多中心、組團式”的城市形態格局正日益弱化，有呈“攤大餅”狀發展的態勢；另一方面主城區山水資源不斷受到破壞，縉云山、歌樂山、南山、鐵山坪等幾大城市肺葉均已受到不同程度的侵蝕，環境污染未得到有效遏制，城市安全日益受威脅。這些困擾重慶城市建設與發展的問題，使我們急需編制一套科學的、富有前瞻性的、系統的、且具有可操作性的規劃來指導管理和建設實踐。

通過開展《重慶市主城區組團隔離帶規劃》的編制工作，可幫助我們更好地認識城市邊緣地區的發展狀況，將關注的目光從城市建成區轉向農村地區，認真思考在城市快速發展階段，城市邊緣地區的發展問題、城市規劃管理問題，如農村地區的農村居民點布局與建設、耕地的保護、風景名勝資源的保護、森林資源、水資源的保護等等，改變以往城市規劃“重城市、輕鄉村”、“重建設、輕保護”等狀況，探索城鄉一體化規劃的思路，真正體現城市規劃的控制與引導作用，促進城鄉統籌發展。

2 組團隔離帶的內涵

廣義上講，凡是總規確定的主城區內各組團之間的用地，都具有阻止組團蔓延發展的功能，這些用地都是組團隔離帶。從這個意義上講，2007版總規確定的主城區范圍內除城市建設用地以外的其它所有類型用地，都是組團隔離帶。它具有優化城市空間結構、維護城市生態安全、防災減災、休閑旅游、農村聚居、基礎設施承載等六大功能。然而，從進行立法保護的角度看，廣義上的組團隔離帶面積多達1470km2，涉及面異常廣泛，情況非常復雜，不利于對其進行有效的空間管制和立法保護，因此，本次規劃結合重慶及相關城市的規劃建設實踐，按照市人大提出的“切實有利于立法保護，要具有可操作性”的原則，將重點放在了急需在本次規劃中予以明確范圍，且需要進行嚴格立法保護的組團隔離帶上。基于此，本次規劃將組團隔離帶范圍縮小，并將其內涵限定為：為了維護城市良好生態環境、阻止組團建設用地無序蔓延，而在組團間設立的需要進行立法保護的隔離用地。

3 組團隔離帶存在的主要問題

總體來看，經過多方努力，目前重慶市主城區組團隔離帶仍保持了較完好的格局，但隨著城市空間的急劇擴張，城市生態安全格局面臨越來越大的壓力。主要體現為如下幾點：

一是部分組團隔離帶用地受到侵蝕。一方面，兩山之間組團特征逐步減弱，部分組團已發生粘連發展的現象。另一方面，1998版總規確定的“南北淺圍”綠色屏障已被突破，“東西屏障”的銅鑼山、中梁山受到不同程度的侵蝕。此外，原規劃的外圍組團地區的組團隔離帶進入大量的城市建設項目，占用了較多的1998版總規確定的隔離帶用地。二是生態功能弱化。一方面，組團隔離帶被擠占，導致組團隔離系統的結構受到破壞，導致其生態功能被削弱。三是農村地區建設相對滯后。受傳統農業生產、生活方式及自然環境的影響，多形成散戶的農民宅地，不利于土地的集約使用，也增大了城鄉用地之間的矛盾。據統計，目前重慶都市區農村人均綜合建設用地面積約160m2，是城市人均建設用地面積的近2倍。

4 規劃簡介

1）規劃期限范圍

組團隔離帶是維護主城區生態安全格局和“多中心、組團式”布局形態，避免組團粘連的重要生態基底和生態基礎設施，屬于應被永久保護的地域，因此本規劃不設規劃期限。本次規劃的重點是劃定主城區各組團、功能區之間的組團隔離帶用地，并提出相應規劃管制措施。因此，規劃確定本次規劃范圍為主城區，面積約2737km2。

2）組團隔離帶的用地類型

組團隔離帶的用地類型除了部分生態綠地之外，還包括公園綠地、防護綠地、市政設施用地及特殊用地等城市建設用地。

3）組團隔離帶的劃定原則

在具體劃定組團隔離帶范時，按照市人大提出的“切實有利于立法保護，要具有可操作性”的原則，規劃將重點放在了的確需要在本次規劃中予以明確范圍，且需要進行嚴格立法保護的組團隔離帶上。從重慶的具體情況看，有如下幾種情況：

4）兩江和四山等具有組團隔離功能地區

對長江和嘉陵江而言，并不需要通過本次規劃來進行立法保護，因此本次規劃僅將兩江作為非城市建設用地來控制；對幾條山脈組團隔離帶的劃定，也并非簡單將整個山脈作為組團隔離帶。本次規劃結合正在開展的“三山清理”工作，在對山體的植被、水文、地形、地質條件進行綜合分析，并對相關法律法規進行梳理，把自然保護區、風景名勝區等相關規劃的控制線作為分析因子，采取多因子疊加分析，劃定了山體的禁建區、控建區。在此基礎上，以能夠有效控制城市向山上蔓延發展為目的，將其中的景觀生態敏感區作為組團隔離帶，即由規劃城市建成區的外邊線與山脊線圍合的區域，該區域為城市重要的景觀地帶，應采取非常嚴格的保護辦法。至于山體的其它地區則通過三山管制規劃進行管制，因此這些區域未劃入組團隔離帶，而是作為非城市建設用進行控制。

5）東部片區和西部片區谷地地帶組團隔離帶

由于這兩個地區東西兩個方向的發展受山脈限制，在南北方向上具有強烈的蔓延發展的傾向，因此，該區域組團隔離帶的劃定以能夠有效控制城市南北向蔓延發展為目的。如果隔離帶過寬，其建設費用將會太高，也不利于立法；如果過窄，就起不到隔離的作用。在是參照了國內城市的一些經驗后，規劃參照了成都等城市的經驗，將其寬度確定為1000m。

6）中梁山與銅鑼山之間舊城區的組團隔離帶

由于該區域多為現狀建成區，人口稠密，建筑密度較大，市主城區內控規已覆蓋的區域。在現行條件下，不可能大面積的拆房建綠，本次規劃原則上是根據現狀建設和控規情況，在組團之間劃定和控制能夠用于組團隔離帶建設的用地。

5 技術路線

1）開展專題研究

組團隔離帶用地規劃涉及到社會、經濟、環境、文化等諸多方面的問題，需要前瞻性的研究作為規劃的基礎性支撐。本規劃在實事求是分析重慶主城區組團隔離帶用地現狀的基礎上，重點開展重慶主城區農村居民點發展規劃、重慶主城區組團隔離帶用地規劃技術標準專題研究，通過研究進一步夯實規劃的理論基礎，增強規劃的可操作性。

2）整合相關研究與規劃成果

近年來，隨著城市發展的加快和規劃管理的需要，重慶市域和主城區開展了一系列的研究和規劃工作，開展了《重慶市城鄉總體規劃（2007—2020年）》相關專題研究，完成了《重慶市市域城鎮體系規劃》、《重慶市主城區綜合交通規劃》、《重慶市主城區山水園林城市規劃》以及旅游、文物、水利、環境等方面的專項規劃，同時結合城市新拓展區的發展編制了一系列概念規劃。本次規劃將結合上述規劃，并整合已編制完成的主城范圍內的控制性詳細規劃，同時與正在開展的重慶市土地利用總體規劃相協調。

3）借鑒相關城市成功經驗

城市非建設空間的劃定對于主城區資源保護和城市經濟社會環境可持續發展至關重要。以香港、新加坡為代表的山地城市和濱水城市，在土地匱乏的條件下，面臨人口與經濟的高速增長，走出了一條兼顧生態環境保護和城市發展需求的“集中緊湊、相對松散”的空間發展模式，劃分城市發展空間與非建設空間，在依靠大運量公共交通引導人口流動，高密度建設新市鎮的同時，也劃定郊野公園、水源保護區等進行永久保護。

4）注重規劃的可操作性

規劃的剛性和彈性并重是規劃可操作性的基本條件。對于生態敏感區和歷史文化保護區等需要受到保護的區域，以及國家有關規范規定的強制性內容，必須在規劃中予以明確，做到定空間、定規模、定發展時序；對于受社會經濟發展中不確定因素影響可能變化的規劃內容，則以指導性原則予以提出，增強規劃的適應性。

5）強調規劃的公眾參與

城市規劃的目的是合理安排資源，提供公共產品，服務于公眾。本規劃在編制過程中廣泛聽取和吸納政府、各行政主管部門、社會組織、專家、廣大市民的意見，充分體現規劃的利益協調作用。尤其是在規劃編制的初步方案及評審階段，積極加強與市園林局、國土房屋管理局、林業局、農業局及環保局等部門的溝通和協作。

6 規劃特色

1）加強規劃整合與部門協作，提升規劃的可操作性

首先，在規劃編制前期，項目組對相關規劃研究成果進行了整合，并到國內相關城市進行調研，借鑒它們的先進經驗。其次，加強了規劃的部門協作，廣泛聽取、吸納了主城各區、市級各相關部門的意見建議。另外，規劃還注意與當前工作實際相結合，與社會主義新農村建設和“三山（縉云山、中梁山、銅鑼山）清理”工作相結合，并對涉及到的各類規劃進行了清理。

2）運用現代信息技術與理論成果，確保規劃科學性

規劃基于維護都市區生態底線的目的，從大尺度考慮組團隔離帶的劃定與管制，在規劃編制工作中大量運用了GIS、RS等現代信息技術、以及景觀生態學的理論成果，對都市區自然條件進行科學分析，對都市區的山水環境進行了系統梳理；規劃在微觀層面借助衛星影象資料進行了組團隔離帶地區的現狀硬化率解譯，摸清了現狀家底。

3）突出生態優先的規劃理念，明確空間管制要求

本次規劃是對新總規的落實，其核心就是針對組團隔離帶建設中存在的問題，制定具體的具有可操作性的空間管制要求。規劃運用“生態優先”的規劃思路和反規劃方法，劃定需要嚴格保護的空間和資源，明確空間管制要求，體現了規劃對保護和合理利用各種資源的指導作用。

7 規劃創新

1）填補重慶市相關規劃的空白

本規劃是重慶市第一部關于組團隔離帶建設管理的專項規劃，填補了我市在非城市建設用地規劃管理方面的空白，能夠有效指導主城區組團隔離帶規劃編制與管理工作，為政府及相關部門依法行政、制定政策等提供依據。

2）明確了都市區非城市建設用地布局

規劃根據都市區宏觀山水格局特征和生態環境特點，依據主城區“一城五片、多中心組團式”的主城格局形態，規劃構建了“兩江、四山、五區”的非城市建設用地布局系統，為組團隔離帶的劃定提供科學依據。兩江為長江和嘉陵江，包括長江、嘉陵江的水面、江心洲及周邊灘涂濕地（20年洪水水位線以下），是都市區內部的重要水域生態廊道，城市生產生活最重要的水源。四山為縉云山、中梁山、銅鑼山和明月山，是主城區重要的綠色生態屏障和山脊廊道。五區為主城區內具有重要生態調節功能的生態控制片區。

3）體現了立法保護的規劃理念

從廣義上講，凡是總規確定的主城區內各組團之間的用地，都具有阻止組團蔓延發展的功能，這些用地都是組團隔離帶。然而，從進行立法保護的角度看，如果范圍過大，反而不利于對其進行立法保護，因此，本次規劃結合重慶及相關城市的規劃建設實踐，將組團隔離帶定義為：為了維護城市良好生態環境、阻止組團建設用地無序蔓延，而在組團間設立的需要進行立法保護的隔離用地。在具體劃定組團隔離帶范圍時，按照市人大提出的“切實有利于立法保護，要具有可操作性”的原則，將重點放在了急需在本次規劃中予以明確范圍，且需要進行嚴格立法保護的組團隔離帶上。

4）真正實現了規劃落地

規劃范圍線落地，即根據組團隔離帶的地形地貌條件、生物多樣性特征和景觀生態資源特色，結合行政區劃界線及現有的規劃控制線，應用先進的信息技術手段，科學劃定組團隔離帶的控制范圍線，并在不同比例的地形圖上表達出來，確保控制范圍線的落地。