資產評估機構開展預算支出績效評價業務的探討

【摘要】隨著財政管理體制改革的逐步深化，資產評估機構逐步開始開展政府部門預算支出績效評價業務。本文通過作者近幾年在參與績效評價工作中積累的一些體會，針對實際工作中遇到的問題，對資產評估機構開展預算支出績效評價業務提出了一些見解和相關建議。

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。預算支出績效評價是指運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準，按照實效的內在原則，對預算支出行為過程及其效果（包括經濟績效、政治績效和社會績效）進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。在部分地區，預算支出績效評價也被稱為財政支出績效評價。

2005年財政部就下發過《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）的通知》（財預〔2005〕86號），2011年財政部下發了《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）、《財政部關于印發〈預算績效管理工作考核辦法（試行）〉的通知》（財預[2011]433號）等文件。各地政府陸續下發過一些配套文件，例如：浙江省政府和浙江省財政廳從2005年開始陸續出臺了《省政府辦公廳關于認真做好預算支出績效評價工作的通知》（浙政辦發〔2005〕91號）、《浙江省預算支出績效評價辦法（試行）》（浙財績效字〔2005〕6號）、《中介機構參與績效評價工作暫行辦法》（浙財績效字〔2005〕6號）、《浙江省中介機構參與績效評價工作規程（試行）》（浙財績效字〔2008〕9號）、《關于印發浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知》（浙財績效字〔2009〕5號）等配套文件。這些文件的制定和實施為資產評估機構開展預算支出績效評價提供了有力的政策支持和制度保障，也為資產評估機構的業務發展提供了良好的機遇。資產評估機構如何正確認識預算支出績效評價業務，如何將預算支出績效評價業務與資產評估機構的發展很好地結合起來，如何充分利用資產評估機構的優勢積極穩妥地開展與預算支出績效評價工作相關的各類業務，是我們目前應該認真思考的一個問題。

一、資產評估機構的特點有利于預算支出績效評價工作的開展

預算支出績效評價的實施單位可以分為內部單位和外部單位。內部單位即為預算支出績效評價的主體，包括財政部門、主管部門和單位；外部單位為預算支出績效評價主體委托的外部實施單位，主要包括具有相應資質的社會中介機構或組織專家組。

由主管部門和單位來實施預算支出績效評價，由于評價人和被評價人之間往往存在一些內在聯系，評價結果的客觀性容易受到懷疑。財政部門受單位人員編制限制，由財政部門直接實施預算支出績效評價，只能局限于一些小型或一般性項目，對于大型項目財政部門很難有條件直接實施。預算支出績效評價主體直接組織專家組來實施績效評價工作，特別適合于一些專業性很強的小型專項預算支出的績效評價項目，能夠在績效評價工作中充分發揮專家的作用；但如果項目涉及的范圍較大，則對組織者的組織能力要求較高，如果組織者本身在人員配備、工作精力上有限制，那就難以管理專家組并利用專家的工作了。

在工作實踐中，資產評估機構逐漸成為參與績效評價工作的重要社會力量，這是由資產評估機構的特點決定的，與其他實施單位相比，資產評估機構在預算支出績效評價工作中具有明顯優勢：

（1）資產評估機構作為比較成熟的經濟類社會中介機構，客觀上和被評價單位沒有利益關聯，主觀上受職業道德約束，評價結果的客觀公正性有保障，社會各界對評價結果更容易接受。

（2）資產評估機構在傳統法定業務中積累的工作經驗和人力資源，能夠適應大型績效評價項目的要求。

（3）資產評估機構在傳統法定業務領域中，已經積累了一些利用專家工作的經驗，對于如何更好地將專家工作成果融入績效評價工作中有其優勢。

正是由于資產評估機構的以上特點和優勢，它必將成為我國預算支出績效評價的主要生力軍。

二、資產評估機構做好預算支出績效評價業務的一些體會

績效評價工作一般分為前期準備、實施評價和報告撰寫等三個階段。由于預算支出涉及面廣，專業性很強，因而資產評估機構在預算支出績效評價中需要利用專家的工作，這也是預算支出績效評價工作的特點，利用專家的工作通常會貫穿于評價工作全過程。

（一）前期準備工作是做好預算支出績效評價工作的基礎

在參加預算支出績效評價前，資產評估機構應在財政部門的指導下，積極做好各項準備工作。財政部和各地地方政府陸續出臺了一些預算支出績效評價的文件，從事預算支出績效評價的資產評估機構在工作前應認真學習并深刻領會文件精神，對照本單位的實際情況，判斷是否具有與開展本預算支出績效評價工作相適應的資質和專業勝任能力，并充分了解政府部門在預算支出績效評價工作中對資產評估機構工作內容、工作質量、職業道德等方面的具體要求。

在接受預算支出績效評價工作委托后，首先需要制定評價指標和評價標準，這是預算支出績效評價工作的重點之一，也是工作難點。

目前各級政府已開始逐步建立預算支出績效評價指標體系，例如：2009年浙江省財政廳通過《關于印發浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知》（浙財績效字〔2009〕5號）的附件下發了供參考的“浙江省項目支出評價指標一覽表”。

通常情況下，績效評價可以對單位預算支出實施整體績效評價，單位預算支出包括基本支出和項目支出，也可對項目支出單獨實施項目績效評價。績效評價項目包括重大項目和一般項目，其中重大項目是指資金數額較大、社會影響較廣、具有明顯社會效益的項目。目前實務中主要是對項目支出單獨實施項目績效評價，特別是財政專項支出的績效評價。由于財政專項支出范圍廣泛，再加上支出績效呈多樣性的表現特點，既有可以用貨幣衡量的經濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同項目的效益產生和持續時間的長短各有不同，效益還有直接效益和間接效益的區分。面對如此復雜的評價內容，政府部門只能從原則上確定績效評價的基本內容并制定評價指標體系，以此作為對受托實施績效評價單位的工作要求，而評價指標的具體內容必須由受托實施績效評價單位根據項目的具體情況來制定。只有制定合理的項目評價指標和評價標準，才能使財政專項支出的運行過程及其效果進行科學衡量和合理評價，從而盡可能多角度地客觀反映財政專項支出的實際效益與效率。通俗地說，在預算支出績效評價準備工作階段，政府部門只給中介機構一件測量工具，可能是直尺、三角板或者量角器，而中介機構必須要在上面標注上刻度。

在完成評價指標和評價標準的制定工作的同時，資產評估機構還需要根據項目的具體情況制訂預算支出績效評價項目的工作方案，包括工作時間、工作人員、工作內容、工作過程等的安排和規劃。這是具體評價工作計劃和實施的總體計劃和指導性文件，資產評估機構應該對評價方案的制訂引起足夠的重視。對那些跨部門跨地域的大型績效評價項目，由于項目涉及范圍廣、時間跨度長，一個計劃嚴密、組織合理、操作性強的工作方案更是必不可少的。

（二）充分利用專家的工作是提高預算支出績效評價工作質量的有效途徑

預算支出績效評價工作，尤其是目前主要開展的財政專項支出的績效評價工作，由于財政專項資金支出范圍廣泛，資金使用后的績效又呈多樣性的表現特點，使得績效評價工作中需要應用多種行業的專業知識、專業技術的指導，而如此豐富的專業知識、專業技術不可能完全依靠績效評價主體或受托的資產評估機構自身來解決。

根據目前資產評估機構的業務結構、人力儲備和工作特點，自身的專業知識和能力主要集中在資產評估、會計、審計、資產管理、投資管理以及工程造價等領域。在些領域之外，資產評估機構在目前情況下一般還不具備相應的專業知識和專業工作能力，而績效評價工作往往需要這些專業知識、專業技術能力，因此邀請外部專家參與是十分切實可行的方法，這是資產評估機構在目前情況下保證預算支出績效評價工作質量的有效途徑，也成為預算支出績效評價工作的一個鮮明特點。

專家工作是貫穿于績效評價工作全過程的。在評價的不同階段，我們需要專家提供不同的專業意見：制定指標和標準時，需要專家對指標和標準的合理性、可操作性給出專業意見；實施評價時，需要專家對具體技術指標打分情況給出專業意見；撰寫評價報告時，需要專家對評價結論和建議給出專業意見。因此，在不同階段，我們應該清楚地向專家說明工作內容、工作重點，使專家迅速進入工作狀態，充分發揮其專業優勢，提高整體工作效率和評價工作的質量。

（三）合理組織現場調查是預算支出績效評價工作客觀公正性的保證

我們一般可以把預算支出績效評價工作分解成幾個階段：一是通過核查預算支出項目的有關資料，了解項目情況；二是根據項目的基本情況和設立的目標等制定評價的指標和標準；三是現場調查、核實項目實施后的基本情況和績效；四是根據了解的項目實施后的情況和績效對預算支出績效評價；五是形成評價報告。從以上各個階段的工作，我們不難看出，在開展預算支出績效評價工作時，深入現場做好調查研究，把預算支出項目實施后的情況和績效搞清楚，是對預算支出績效評價工作客觀公正性的保證，因而資產評估機構應該十分重視現場調查工作，合理安排、精心組織。

在這一工作階段，資產評估機構可以根據已經編制的工作方案，對現場勘查工作編制工作計劃，合理分配機構內人力、外聘專家，精心安排時間；對需要進行問卷調查的，應提前根據項目情況、調查內容、調查對象設計好調查問卷；對需要與相關單位和人員共同協調的，可以通過會議形式解決。現場工作中，可以使用一些傳統評估業務中的成熟的清查方法，如盤點、函證等，但要注意績效評價工作的特點，不能只局限于預算支出的合法合規性，還要對支出的效率性和效力性進行分析。

（四）評價與建議相結合

資產評估機構進行預算支出績效評價工作的最終成果是形成績效評價報告。目前各地政府已開始下文規范績效評價報告的格式內容。例如，浙江省2009年的《關于印發浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知》（浙財績效字〔2009〕5號）中對浙江省的績效評價報告的格式作了規定，要求績效評價報告中以表格的形式填寫項目基本概況和績效評價得分情況等內容，在文字部分中對項目概況、評價依據、評價結論和問題與建議等內容進行描述。在這些內容中除了評價結論之外，還有一項最重要的內容就是“問題與建議”。

由于我國公共財政體制建設起步較晚，預算支出績效評價工作也是近幾年才開始開展，評價指標及其標準的設計和應用仍在逐步完善的過程中，以此形成的評價得分和評價結論也需要在今后的實踐中檢驗并不斷完善。因此，評價中定量的得出評價分數是預算支出績效評價一個方面的要求，另一方面，在績效評價報告中也應實事求是地把中介機構在工作中發現的被評價項目存在的問題用文字的形式表達出來，并針對問題提出合理化建議。通過提出問題和建議，可以將目前暫時還無法在指標體系中反映的重要事項反映出來，預算支出績效評價從定性和定量兩個方面可以互相補充，以比較全面正確地反映評價結論，有利于社會公眾和政府部門合理利用績效評價報告，推動公共財政管理體制的改革，合理配置公共財政資源。

三、資產評估機構開展預算支出績效評價工作的建議

（一）政府部門的大力支持

預算支出績效評價是加強公共財政預算管理的內在要求，因此資產評估機構開展預算支出績效評價工作離不開政府的支持。

首先，需要政府部門繼續推進預算支出績效評價的制度保障工作。目前部分地方政府部門已經出臺了一些規范中介機構從事績效評價工作的文件，例如浙江省已經出臺了《中介機構參與績效評價工作暫行辦法》等文件，但是預算支出績效評價工作內容豐富、對象廣泛，應予規范的內容相當多，如：對績效評價工作中涉及的組織單位、被評價單位應該出臺相應的制度予以規范，對于績效評價中的標準制定、指標設置和操作也應該有進一步的制度予以規范，今后逐步從目前的以財政專項支出為主的績效評價發展為單位預算支出整體績效評價更需要有相應的制度予以規范。制度保障工作的最終目標是希望政府部門能夠推動人大對預算支出績效評價進行立法，使績效評價工作納入法律規范。

其次，需要政府部門繼續推進預算支出績效評價結果的應用工作，特別是推進對資產評估機構的績效評價報告的反饋和應用。由于資產評估機構開展預算支出績效評價工作時間不長，自己對于績效評價工作成果的效用也不是很清楚，對于自己出具的績效評價報告的質量高低也不甚了解，而績效評價報告是政府部門直接運用于財政預算管理的，運用過程中政府部門對于績效評價工作成果的有效程度和績效評價報告的質量高低肯定會有一個直觀的判斷，希望政府部門能及時將有關的信息反饋給資產評估機構，使資產評估機構今后能夠更好的改進工作。

再次，資產評估機構在預算支出績效評價具體工作過程中也需要政府部門的支持。各級政府部門內部應該對預算支出績效評價有正確的認識，同時也應該對政府機關下屬分支機構和下屬單位做好預算支出績效評價宣傳工作，目前績效評價工作中涉及的被評價單位很多都是機關下屬分支機構和下屬單位，而被評價單位對于資產評估機構績效評價工作的理解和配合是非常重要的。

另外，希望政府部門能夠為績效評價工作建立統一的信息收集網絡和數據庫。目前各地政府及各部門都逐步建立了內部信息網絡和數據庫，希望能夠盡快實現政府部門內部的信息資源共享，使相關部門能夠建立起為預算支出績效評價服務的信息查詢平臺，在資產評估機構承接績效評價業務時可以在該平臺上取得需要的信息和數據。

（二）評估行業自身的努力

拓展預算支出績效評價業務，關鍵還是要評估行業自身不懈的努力。

首先，行業內應盡快制定統一的預算支出績效評價業務操作規范。目前資產評估機構在行業內部還沒有形成統一的預算支出績效評價工作操作規范（或準則），其不利因素已經在上面分析了。如果僅僅是零星業務，資產評估機構當然可以參照已有的傳統業務相關準則執業；但是預算支出績效評價工作是伴隨著公共財政改革而來、以實現績效預算為目標的一項長期的經常性的業務，如果沒有專門的操作規范（或準則），對行業的整體執業質量和整體形象是很不利的。目前的政府文件中規定的實施對象是中介機構而非資產評估機構，可以說未來在預算支出績效評價業務承攬中資產評估機構還將面對其他中介機構的競爭，資產評估機構作為一個行業與其他中介機構競爭時，統一的執業規范和質量標準將是立于不敗之地的保證。

由于預算支出績效評價業務本身就有一個逐漸發展的過程，因此行業內部規范的建立不必一開始就以系統化的觀點從整體上來規范，可以采取循序漸進的方式，從簡單到復雜、從重點到一般逐步展開，先就當前常用的必須的問題進行規范，例如業務的承接、約定書的內容格式、工作的主要原則、職業道德、制定指標和標準的方法、實施評價的工作方法、工作底稿的編制、評價報告的撰寫等方面先行規范。

其次，行業內部應就預算支出績效評價業務進行更多的交流。由于預算支出績效評價涉及了現代管理科學、制度經濟學和公共財政學的科學內涵，是多種現代科學理論在公共財政管理上的具體運用；所以，預算支出績效評價不僅需要有現代科學理論的支撐，而且由于績效評價還涉及許多數據的處理，也需要較高的技術支持。也因此，從事預算支出績效評價業務對資產評估機構的工作人員提出了很高的知識要求，從業人員需要不斷的完善知識水平、提高業務能力。希望行業內部能夠定期或不定期的開展人員培訓和業務研討，共同把握預算支出績效評價業務中新的發展方向。

另外，評估行業應大力宣傳，爭取社會輿論的積極支持。政府部門開展預算支出績效評價，其根本意義是以預算支出效果為最終目標，考核政府提供的公共產品或公共服務的數量與質量。因此，開展預算支出績效評價與社會公眾息息相關。所以，取得社會輿論的支持對于資產評估機構開展預算支出績效評價工作非常重要。

不僅績效評價實施工作需要依賴公開媒體信息的統計資料和對公眾反映的直接調查，資產評估機構的預算支出績效評價成果也需要得到公眾的檢驗和認可，另外公眾認知程度的提高，也可以提高外部專家參與預算支出績效評價的積極性。所以，廣大資產評估機構乃至整個資產評估行業要和財政部門一起，通過各種方式大力宣傳預算支出績效評價，提高公眾對預算支出績效評價的認知度，積極爭取社會輿論的支持。

四、結語

隨著經濟發展、國力增長，政府參與經濟活動的力度不斷加大，政府預算支出管理的重心將逐漸轉向財政分配的績效最大化。預算支出績效評價工作的復雜性、多樣性特點決定了必須有強有力的專業支撐，需要開展大量探索性和開拓性工作。因此，無論從績效評價工作本身還是政府部門的需求來看，績效評價工作都離不開中介機構的積極參與。經過這幾年的工作實踐，我們深刻感受到，在政府部門逐年加大績效評價工作力度的情況下，資產評估機構有能力克服眼前的困難，做好預算支出績效評價工作，為公共財政改革作出自己的貢獻。

（作者單位：坤元資產評估有限公司）